Patrick Mayer | Tübingen, den 31.01.97 |
Internet und andere Kommunikationsnetze -
ein rechtsfreier Raum?
zum Thema
Nationale Regelungen für
die Kommunikation in Datennetzen
bei
Prof. H. Ketz
und
RAss. M. Gerblinger
WS 1996/97
von
Patrick Mayer
pmayer@tuebingen.netsurf.de(pmayer@tuebingen.netsurf.de)
Tübingen
There may well be no principle more important for understanding rule-making in cyberspace than that of distinguishing between the Internet as a whole and the individual networks that are its component members; it is indeed the interplay between the vast number of largely centralized individual networks and the decentralized internetwork through which they can communicate that will prove to be of fundamental importance in determining the efficacy with which State law can be imposed on individual network communities.
David G. Post, Anarchy, State, and the Internet: An Essay on Law-Making in Cyberspace, J.ONLINE L.(internet-link: "http://warthog.cc.wm.edu/law/publications/jol/") art. 3, par. 33 |
Inhaltsverzeichnis
A. Einleitung
C. Neuregulierung im Bereich der Telekommunikationund der vernetzten Kommunikation
D. Zusammenfassung und Ausblick
E. Literatur
Während der Reiz der Datenautobahn-Metapher nachzulassen beginnt
[1]
und die ursprüngliche
Euphorie über die neuen Möglichkeiten weltweiter, vernetzter
Kommunikation in Deutschland der Ankündigung eines offenbar bevorstehenden
digitalen Armageddon (mit erheblichen Elementen von Sodom und Gomorrha)
weichen, stellt die juristische Einordnung "des Internet" weiterhin
eines der letzten großen juristischen Rätsel dar. Während
die einen über die Abgrenzung von Rundfunk-, Presse- und Telekommunikationsrecht
zur Einordnung des Internet spekulieren
[2]
versuchen die Gesetzgeber der unübersichtlichen Lage dadurch Herr
zu werden, daß verschiedenste Erscheinungsformen der "Neuesten
Medien" soweit wie möglich wortgleich geregelt werden
[3]
Die Diskussion erinnert in vielem an die in den siebziger und achtziger
Jahren geführten Debatten über die "Neuen Medien" Btx,
Videotext und ISDN; sie läßt aber die Breite der Beteiligung
und das gesellschaftliche Engagement, das damals noch feststellbar war,
ebenso vermissen wie die fundierte Herangehensweise. Mehr denn je geht
es in der Debatte neben dem Versuch, die Ängste der breiten Bevölkerung
zu beruhigen und die von der Presse verbreitete Hysterie einzudämmen,
unterschwellig um die Sicherung des "Standorts Deutschland".
Angesichts der weitverbreiteten These vom Internet als rechtsfreiem
Raum soll versucht werden, den für das "neue" Medium
[4]
"Internet" geltenden Rechtsrahmen grob zu umreißen. Dabei
werden aufgrund der Besonderheit des Mediums als rechnergestütztes,
nicht-zentrales und nicht-hierarchisch organisiertes Netz vor allem die
Aspekte der telekommunikationsrechtlichen Grundlagen und des medienrechtlichen
Bezugsrahmens (im weitesten Sinn, also unter Einbezug etwa des Presserechts)
untersucht. Weitere Rechtsgebiete wie etwa das Arbeits-, Vertrags- oder
Urheberrecht, werden dagegen außer Betracht gelassen. Die datenschutz-
und strafrechtlichen Vorschriften, die ebenfalls unmittelbaren Bezug zur
Nutzung weltweiter Kommunikationsnetze haben, sind Thema anderer Referate.
Im folgenden wird ein Überblick über die Anwendbarkeit und
die resultierenden Rechtsprobleme der genannten Regelungskomplexe gegeben.
Hinweise auf die derzeit absehbare Entwicklung des jeweiligen Rechtsgebietes
im Hinblick auf weltweite Kommunikationsnetze ergänzen diesen Überblick.
Auf technische Erläuterungen wird soweit irgend möglich verzichtet.
Auf die technischen Grundlagen wird im folgenden nur insoweit eingegangen,
als es für die juristische Diskussion unerläßlich ist.
Kenntnisse der Datenkommunikation im Internet, insbesondere der verschiedenen
Dienste im Internet (bspw. World Wide Web, E-Mail, FTP, um nur die wichtigsten
zu nennen), der dezentralen Struktur ohne zentralen Anbieter oder Anbieterhierarchie
und der Unterscheidung von Angeboten im Internet gegenüber solchen
der großen, proprietären Online-Dienste
[5]
werden dabei unterstellt
[6]
.
A. Einleitung
Zurück
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In einem ersten Schritt werden nachfolgend die rechtlichen Regelungen,
die bis 1996 die Entwicklung des Internet beherrschten, und ihr faktischer
Einfluß auf diese Entwicklung dargestellt. In einem zweiten Schritt
werden sodann die Neuregelungen erläutert und analysiert, die ab 1996/97
die weitere Entwicklung rechtlich steuern sollen.
Dazu wird aufgrund seiner grundlegenden Bedeutung mit dem Inhalt und
der Entwicklung des Fernmelderechts begonnen, bevor Rundfunkrecht, Recht
der rundfunkähnlichen Kommunikation und Presserecht einer näheren
Betrachtung unterzogen werden. Alle diese Rechtsgebiete hatten aufgrund
der explosionsartigen tatsächlichen Entwicklung des Internet nur einen
marginalen Einfluß auf die tatsächliche Entwicklung.
Im zweiten Schritt werden zunächst das Telekommunikationsgesetz
des Bundes und sodann die neuen, spezifischen Regelungen des Informations-
und Kommunikationsdienstegesetzes (insbesondere das Teledienstegesetz -
TDG) des Bundes und der Entwurf des Mediendienste-Staatsvertrags (MDStV-E)
der Länder dargestellt.
Das Fernmelderecht hat sich - stets als hoheitlich verwalteter Bereich
der engsten Staatsaufgaben - aus dem Telegraphenrecht zu dem modernen Rechtsgebiet
der Telekommunikation entwickelt. Letzter Schritt in dieser Entwicklung
ist die Privatisierung der Fernmeldeunternehmen, die sich in allen industrialisierten
Ländern anbahnt. Innerhalb der Europäischen Union erzwingen die
ordnungspolitischen Zielvorstellungen zwar keine Privatisierung der öffentlich-rechtlichen
Telekommunikationsunternehmen, aber deren Gleichstellung mit privatwirtschaftlichen
Betreibern
[7]
. Die Details
dieser Entwicklung können hier nicht dargestellt werden; ihre Auswirkungen
auf die Umsetzung weltweiter vernetzter Kommunikation werden soweit möglich
im Kontext der jeweiligen gesetzlichen Regelungen angerissen.
Das Fernmeldeanlagengesetz, das in seinem Kern bis auf das Telegraphengesetz
aus dem Jahr 1892 zurückgeht, war bis zum Inkrafttreten des TKG eine
beherrschende Rechtsgrundlage des deutschen Fernmelderechts. Strittig war
in den vergangenen Jahren stets die Reichweite des Fernmelderechts wie
auch der Gesetzgebungskompetenz des Bundes für das Fernmeldewesen.
Wie in allen entwickelten Industriestaaten, trat auch in Deutschland mit
der Verbreitung der Computertechnik und der Datenfernübertragung die
Frage auf, ob und inwieweit Datenübertragungs- und -verarbeitungstechnik
außerhalb
des Fernmeldenetzes einerseits dem Fernmelderecht
unterfielen und ob und inwieweit den Fernmeldeunternehmen (in Deutschland
also allein der Deutschen Bundespost)
innerhalb
des Fernmeldenetzes
die Erbringung von Datenverarbeitungsdiensten erlaubt sein sollte
[8]
Für die Internet-Beteiligten stand insbesondere die Frage im Vordergrund,
ob der Betrieb von Knotenrechnern und Modemzugängen den Betrieb einer
"Fernmeldeanlage" gem. § 1 FAG darstellte. Nach einer Stellungnahme
des Bundesministeriums für Post und Telekommunikation (BMPT) ist bei
dem Betrieb von Mailboxsystemen davon auszugehen, daß die erbrachten
Dienste sich als "Telekommunikationsdienstleistung" im Sinne
des § 1 Abs. 4 FAG darstellen. Daraus ergibt sich einerseits die Freiheit,
solche Dienste zu erbringen, andererseits die Anmeldepflicht für Mailboxen
nach § 1a Abs. 1 FAG. Diese Anmeldepflicht wurde dem Vernehmen nach
von Mailboxbetreibern und Internet Service Providern eher locker gehandhabt
und vom BMPT nicht durchgesetzt. Nur einige Internet-Anbieter (z. B. die
Firma EUNet) sind der Anmeldepflicht beim BMPT nachgekommen.
Im Umkehrschluß ergibt sich aus dieser Einordnung, daß strenggenommen
ein Betrieb von Mailboxen und Internet-Vermittlungsrechnern, zumindest
soweit sie als öffentlicher Dienst angeboten wurden, erst mit der
Änderung des FAG vom 14. 9. 1994
[9]
zulässig wurden.
Aus dem FAG ergab sich weiterhin das Erfordernis einer Betriebsgenehmigung
für die in §§ 2a, 2b und 2d genannten Endeinrichtungen durch
das Bundesamt für Zulassungen in der Telekommunikation (§ 2e
FAG).
Nach § 10 FAG waren die Personen, die eine für den öffentlichen
Verkehr bestimmte Fernmeldeanlage betreiben, beaufsichtigen, bedienen oder
sonst bei ihrem Betrieb tätig sind, zur Wahrung des Fernmeldegeheimnisses
verpflichtet (vgl. Art. 10 GG, § 354 Abs. 3 Nr. 2 StGB). Dazu gehört
auch die Geheimhaltung der näheren Umstände des Fernmeldeverkehrs,
insbesondere ob und zwischen welchen Personen kommuniziert wurde
[10]
Das Fernmeldewegerecht hat als Recht der Nutzung von Grund und Boden
für den Netzaufbau bei der Entwicklung des Internet keine große
Rolle gespielt, zumal die alleinige Netzträgerschaft der Deutschen
Bundespost (Netzmonopol) bis zum Erlaß des TKG nur im Bereich der
Funknetze gelockert worden war. Zukünftig mögen die Vorschriften
der §§ 50ff TKG für die Grundstücksnutzung und den
Wegebau eine größere Rolle spielen; auf den weiteren Ausbau
des Internet haben sie insofern Einfluß, als die zum Erwerb oder
der Ausübung von Nutzungsrechten zu erbringenden Gebühren oder
sonstigen Entgelte die Kosten des Ausbaus der Infrastruktur (beispielsweise
bei der Umrüstung der Breitbandkabelnetze oder der Verlegung von Glasfaserkabeln)
beeinflussen.
Die TKO regelte verwaltungsrechtlich das Dienstangebot und die daraus
resultierenden Nutzungsverhältnisse zwischen Nutzern und Deutscher
Bundespost
[11]
. Einfluß
auf Gestaltung und Wachstum des Internet hatten vor allem die angebotenen
Nutzungsmöglichkeiten, beispielsweise das Angebot leistungsstarker
Datenübertragungsnetze, und die erhobenen Gebühren aufgrund der
Tarifstrukturen der TKO. Die mangelnde Leistungsfähigkeit bei der
(schnellen) Bereitstellung leistungsfähiger Datenverbindungen und
die hohen, nicht marktorientierten Gebühren insbesonderen für
Privatnutzer sind weiterhin Anlaß zur Kritik und hemmen die Entwicklung
vernetzter Kommunikationsstrukturen erheblich. Bei aller Kritik darf allerdings
der international vergleichsweise hohe Stand der Qualität der technischen
Infrastruktur nicht übersehen werden.
In drei Reformwellen wurde die Deutsche Bundespost in drei Geschäftsbereiche
(Deutsche Post AG, Postbank und Deutsche Telekom AG) aufgeteilt und (teil-)
privatisiert
[12]
. Daneben wurde - entsprechend den europarechtlichen Vorgaben - die Liberalisierung
und Marktöffnung der Geschäftsbereiche betrieben. Ergebnis soll
zum Jahreswechsel 1997/98 die völlige Freigabe des Angebotes von Telekommunikationsdienstleistungen
sein. Von dieser Freigabe erhofft sich die Politik insgesamt eine Verbesserung
der Leistungsfähigkeit der Telekommunikation insgesamt und dadurch
eine Verbesserung der Wettbewerbsfähigkeit im internationalen Vergleich.
Die Re-Regulierung des Telekommunikationssektors wird allerdings begleitet
von erheblichen Problemen. Sie entstehen durch die extreme Marktmacht der
Deutschen Telekom AG, durch Wettbewerbsverzerrungen aufgrund der Beteiligung
hochmonopolistischer Energieversorgungsunternehmen am Wettbewerb und durch
strukturelle Unausgewogenheiten bei der Erschließung mehr oder weniger
attraktiver Räume und Märkte.
Für die Entwicklung des Internet haben die Postreformen insoweit
Bedeutung, als mit dem Postneuordnungsgesetz (PTNeuOG) vom 14. 9. 1994
[13]
in Art. 5 Änderungen
des Fernmeldeanlagengesetzes (FAG) eingeführt wurden, die privaten
Betreibern die Erbringung von Telekommunikationsdienstleistungen erlaubten
(§ 1 Abs. 4 FAG). Das Netz- und Sprachdienstmonopol der Deutschen
Bundespost TELEKOM blieb allerdings erhalten (§§ 1 Abs. 2 Satz
2, 4 Satz 3, 4 FAG).
Rundfunk-, Medien- und Telekommunikationsrecht erschließen seit
einigen Jahren neue Welten. Die Durchsetzung von Internet und Online-Diensten
wirft für alle drei Bereiche neue Rechtsfragen und Probleme der gegenseitigen
Abgrenzung auf. Die juristische Diskussion hat aufgrund der technisch geprägten
Definition des Rundfunks zunächst die Frage in den Mittelpunkt gestellt,
ob Online-Medien nicht dem Rundfunkrecht zu unterwerfen seien. Diese Unterwerfung
wäre mit erheblichen Einschränkungen und materiellen Bindungen,
z. B. in konzentrationsrechtlicher Hinsicht, verbunden gewesen. Dem gegenüber
standen Positionen, die schon immer die Konzeption des Grundrechts der
Rundfunkfreiheit als "dienende Freiheit" angegriffen und eine
stärkere Betonung der "subjektiven Komponente" des Grundrechts
gefordert hatten. Diese Positionen verlangten erneut nach einer erheblichen
Liberalisierung des Rechtsregimes in Bezug auf die "Neuen Dienste"
[14]
.
Überlagert und auch verwirrt wurde die Diskussion durch eine lange
Zeit unklare Begrifflichkeit. Bei der Diskussion über "Neue Dienste"
wurde vielfach offengelassen oder nicht hinreichend deutlich dargelegt,
ob digitaler Rundfunk, Online-Dienste oder Internet-Angebote Gegenstand
der Debatte waren.
Die Diskussionen, die in den achtziger Jahren um die (damals) "Neuen
Medien" Bildschirm- und Videotext geführt wurden, wurden oft
weitgehend ignoriert. Während damals eine breite gesellschaftliche
Debatte mit erheblichen Anstrengungen zur intellektuellen Durchdringung
der Materie geführt worden war
[15]
wird die Diskussion um die neuesten "Neuen Medien" im Online-Bereich
weitestgehend in Fachkreisen geführt, die Öffentlichkeit nimmt
kaum Notiz. In dieser juristischen Fachdiskussion setzte sich weitgehend
die Auffassung durch, daß der Rundfunkbegriff zwar grundsätzlich
auch auf Online-Kommunikation - zumindest soweit sie sich als Kommunikationsangebot
an die Allgemeinheit darstellte - anzuwenden sei. Der (allzu) enge Regelungsrahmen
des hergebrachten Rundfunkrechts sollte jedoch überwunden und den
aufgrund der unterschiedlichen Charakteristika der Online-Medien gebotenen
Modifikationen unterworfen werden. In der Debatte um die Entwürfe
für das Teledienste-Gesetz (TDG-E, Art. 1 IuKDG-E) und den Mediendienste-Staatsvertrag
(MDStV-E) zeichnet sich jetzt jedoch die Tendenz ab, Dienste nicht mehr
technisch, sondern inhaltlich abzugrenzen. Der Preis für diese an
sich richtige Entscheidung ist, daß aufgrund der Oberflächlichkeit
der derzeitigen Regelungen keine wesentliche Steigerung der Rechtssicherheit
erreicht werden kann
[16]
Die EU-Richtlinie "Fernsehen ohne Grenzen" gilt ausdrücklich
nicht für Angebote zum individuellen Informationsabruf, also jenseits
des "klassischen" Rundfunks
[17]
Im Rahmen der laufenden Novellierungsverhandlungen war im Europäischen
Parlament der Wunsch entstanden, auch interaktive Dienste des digitalen
Fernsehens (Video on Demand) einzubeziehen. Dieser Vorschlag wurde jedoch
bei der Verabschiedung des jetzt vorliegenden Gemeinsamen Standpunkts abgelehnt,
so daß auch die künftige Fassung Geltung nur für den "klassischen
Rundfunk" haben wird.
Allerdings setzt sich das Europäische Parlament nach wie vor dafür
ein, den Fernsehveranstaltern, insbesondere den öffentlich-rechtlichen
Anstalten, auch Angebote über neue Übertragungswege (digitales
Fernsehen, DVB) und in neuen technischen Erscheinungsformen (Offline- und
Online-Medien) zu ermögliche n
[18]
Auch die Europaratskonvention enthält derzeit keine Vorschriften
über die rundfunkähnliche Kommunikation oder über vernetzte
Kommunikationsdienste.
Die bisherigen Rundfunkstaatsverträge
[19]
enthalten keine Vorschriften, die sich unmittelbar und ausdrücklich
auf die rundfunkähnliche Kommunikation beziehen. In den vergangenen
Jahren wurde in der rechtswissenschaftlichen Literatur allerdings eine
heftige Auseinandersetzung darüber geführt, ob und inwieweit
neuartige Angebote der Online-Kommunikation einerseits und digitale Rundfunkangebote
wie digitales und "interaktives" Fernsehen, digitaler Hörfunk
oder neuartige Sendeformen wie Video on Demand und Near Video on Demand
den Vorschriften des Rundfunkrechts zu unterwerfen seien. Auf diese Diskussion
wird bei der Vorstellung der geplanten Neuregelungen im TDG-E und im MDStV-E
eingegangen.
Die Landesmediengesetze einiger Länder enthalten Vorschriften,
die Kommunikationsdienste regeln, die nicht dem klassichen Bild des Rundfunks
entsprechen. Die Reichweite und praktischen Auswirkungen dieser Vorschriften
sollen kurz beleuchtet werden.
Das LMedienG enthält in seinem sechsten Abschnitt Vorschriften
über die "rundfunkähnliche Kommunikation". Die davon
umfaßten Dienste sind in den Begriffsbestimmungen des § 2 Abs.
2 Nr. 2 und Abs. 3 LMedienG definiert als Text-, Bild-, Ton- und Bewegtbildsendungen,
die auf Abruf oder Zugriff verbreitet werden. Text- und Bildsendungen sind
zulassungsfrei, sie unterliegen allerdings einer Anzeigepflicht bei der
Landesanstalt für Kommunikation. Ton- und Bewegtbildsendungen unterliegen
nur dann einer Zulassungspflicht, wenn sie als Sendungen auf Zugriff
[21]
veranstaltet werden.
Auffällig ist, daß das LMedienG von einem weitgehend technisch
geprägten Begriff der rundfunkähnlichen Kommunikation ausgeht
(§ 1 Abs. 2 Nr. 2, Abs. 3, § 2 Abs. 2 Nr. 2, Abs. 3 LMedienG)
und nicht hinsichtlich der angebotenen Inhalte differenziert, wie es jetzt
der MDStV-E tut. Leider ist der Anwendungsbereich der Vorschriften über
die rundfunkähnliche Kommunikation nie ganz klar geworden. Der Gesetzgeber
hat sich vermutlich eine klare Trennung zwischen dem schmalbandig übertragenen
Dienst "Bildschirmtext" und anderen, breitbandig übertragenen
Kommunikationsdiensten vorgestellt und nicht damit gerechnet, welche Vielfalt
an schmalbandig übertragenen Diensten sich mit dem und im Internet
entwickelte. Er hat daher eine Grenze zwischen "schmalbandig = Btx"
und "breitbandig = Kabeltextabruf" gezogen. Damit war auch die
Frage nicht zu klären, ob ein rundfunkähnlicher Dienst nur vorliegen
konnte, wenn es sich um einen massenkommunikatives Angebot an die Allgemeinheit
handelte, oder ob auch Dienste der Individualkommunikation diesem weitgefaßten
Rundfunkbegriff unterliegen konnten.
Nicht geklärt wurde in der Verwaltungspraxis der baden-württembergischen
Landesmedienanstalt (Landesanstalt für Kommunikation, LfK), ob eine
Zuständigkeit für andere, schmalbandig übertragene Dienste
als den Bildschirmtext-Dienst der Bundespost wie etwa andere Online-Dienste
oder Angebote im Internet bestand. Der Gesetzgeber hat mit der Öffnungsklausel
des § 39 Abs. 2 LMedienG Vorsorge für die Ermöglichung technischer
Innovation getragen. Mittlerweile sind die Überlegungen über
eine Anwendbarkeit der Vorschriften über die rundfunkähnliche
Kommunikation auf Online-Dienste und das Internet von der Gesetzgebung
überholt. Sollte der Mediendienste-Staatsvertrag in Kraft treten,
werden die Regelungen des sechsten Abschnitts des baden-württembergischen
LMedienG weitgehend obsolet sein (§ 39 Abs. 1 LMedienG).
In Baden-Württemberg wird im mittleren Neckarraum (Breitbandverteilnetze
Stuttgart, Ludwigsburg, Tübingen/Reutlingen) eine Bildschirmzeitung
als rundfunkähnlicher Dienst angeboten, deren Programm sich halbstündlich
wiederholt (Zugriffsdienst). Weitere rundfunkähnliche Dienste werden
als Datendienste und programmbegleitende Dienste im DAB
[22]
-Versuchsprogramm
ausgestrahlt.
Der Staatsvertrag Berlin-Brandenburg sieht in seinem § 2 Abs. 1
Nr. 2 "Datenverteildienste", deren Charakter sonst nicht näher
definiert wird, und in Nr. 3 "Abrufdienste, soweit sie drahtlos oder
über Breitbandkabel übermittelt und nicht nur von einem einzelnen
Teilnehmer empfangen werden können" vor. Er trifft über
deren Zulässigkeit, Kapazitätszuteilungen u. ä. keine weiteren
Regelungen. Allein in der Erprobungsklausel des § 47 finden sich Vorschriften,
nach denen auch rundfunkähnliche Dienste zur Erprobung zugelassen
werden könnten.
Praktische Anwendungsfälle dieser Vorschriften in Berlin und Brandenburg
sind nach Auskunft der MABB
[24]
nicht bekannt.
Auch das HmbMedienG enthält in seinem achten Abschnitt Vorschriften
über die rundfunkähnliche Kommunikation, die durch Verweisung
auf den Btx-Staatsvertrag und rundfunkbezogene Normen des HmbMedienG geregelt
wird. Die Begriffsdefinitionen in § 2 Abs. 1 S. 2, 2. Halbsatz und
Abs. 7 HmbMedienG entsprechen inhaltlich denen des LMedienG BW. Sie unterscheiden
ebenfalls zwischen Abruf- und Zugriffsdiensten. Eine Unterscheidung nach
dem Übertragungsweg, insbesondere eine Beschränkung auf breitbandig
übertragene Dienste, sieht das HmbMedienG
nicht
vor. Für
Fernseh- und Radiotext ergibt sich aus § 2 Abs. 1 Satz 2, 2. Halbsatz
HmbMedienG, daß diese technisch "mit" dem Rundfunk übertragen
werden ("Huckepack-Dienste"), also Fernseh- und Radiotext. Diese
Dienste werden als Rundfunk angesehen. Die Anwendung dieser Vorschriften
auf das Internet oder die Angebote von Online-Diensten scheidet aufgrund
der technische Spezifikation von vornherein aus.
Rundfunkähnliche Kommunikationsdienste nach § 1 Abs. 7 HmbMedienG
sind dagegen ausdrücklich dadurch qualifiziert, daß sie "nicht
Rundfunk sind". Die Vorschrift kennt Abruf- und Zugriffsdienste; eine
Anwendung auf das Internet ist also grundsätzlich denkbar. Für
Textdienste besteht nach § 45 Abs. 1 Satz 2 HmbMedienG eine Anzeigepflicht.
Ton- und Bewegtbilddienste sind nach § 46 i. V. m. § 3 HmbMedienG
zulassungspflichtig; weitere Vorschriften des HmbMedienG gelten entsprechend.
Die Hamburgische Anstalt für Neue Medien (HAM) kann nach § 46
Satz 2 HmbMedienG in der Zulassung Einzelheiten zum Inhalt der Sendungen
festlegen.
Die Veranstaltung von Abruf- oder Zugriffsdiensten mit Ton- oder Bewegtbildsendungen
im Breitbandkabelnetz ist derzeit technisch noch nicht realisiert. Für
die im Internet angebotenen Ton- und Bewegtbildangebote und die Textdienste
gilt das für die Anwendbarkeit des baden-württembergischen Landesmediengesetzes
Gesagte
[26]
. Nach
der Verabschiedung des Zustimmungsgesetzes zum Mediendienste-Staatsvertrag
werden diese Vorschriften des HmbMedienG nach dem Grundsatz des Vorrangs
des jüngeren Gesetzes keine Geltung mehr beanspruchen können.
Praktische Anwendungsfälle der Vorschriften über die rundfunkähnliche
Kommunikation in Hamburg sind nach Auskunft der HAM nicht bekannt.
Das SächsPRG verwendet im Gegensatz zu den anderen Rundfunk- und
Mediengesetzen ausdrücklich neben detaillierten technischen Regelungen
(vgl. § 1a Abs. 2 SächsPRG) auch inhaltliche Kriterien zur Abgrenzung
von Rundfunk, rundfunkähnlichen Kommunikationsdiensten und sonstigen
Diensten. Es unterwirft nur solche Dienste den Vorschriften über rundfunkähnliche
Kommunikation, die "publizistische Inhalte enthalten, die geeignet
sind, die öffentliche Meinungsbildung zu beeinflussen" (§
1a Abs. 2 Nrn. 2, 3 SächsPRG). Es unterwirft seinem Anwendungsbereich
dagegen nicht, "was keine publizistische Relevanz hat" (§
1a Abs. 3 SächsPRG).
Die materiellen Vorschriften über die Zulässigkeit und die
Inhalte von rundfunkähnlichen Kommunikationsdiensten sind dürr.
§ 25 Abs. 2 SächsPRG bestimmt, daß nur eine Anzeigepflicht
für alle Arten von rundfunkähnlichen Kommunikationsdiensten besteht.
Allerdings erlaubt § 5 Abs. 2 Satz 1 SächsPRG bei der Ausschreibung
von Übertragungskapazitäten in Kabelanlagen auch die Antragstellung
durch Veranstalter rundfunkähnlicher Dienste. Dadurch kann gewährleistet
werden, daß auch ein solcher Veranstalter eine Chance auf Zuteilung
einer Übertragungskapazität in Kabelanlagen hat.
Die inhaltlichen Pflichten der Programmveranstalter nach den §§
12 bis 14, die Vorschriften über die Programmverantwortlichkeit nach
§§ 16, 17, das Gegendarstellungsrecht nach § 19, die Finanzierung
(§ 23) und die Werbevorschriften (§ 27 Abs. 3, 7) sowie die allgemeine
Aufsicht der Landesmedienanstalt nach § 39 SächsPRG werden gem.
§ 25 Abs. 1 SächsPRG auch auf rundfunkähnliche Kommunikationsdienste
angewendet. Für "Bagatellveranstaltungen" gem. § 1
Abs. 2 SächsPRG finden die Vorschriften des SächsPRG auch bei
rundfunkähnlichen Diensten keine Anwendung.
Die bisherige Anwendung der Vorschriften durch die SLM
[28]
beschränkt sich auf die Zulassung von programmbegleitenden Diensten
im DAB-Versuchsprojekt und auf ein ähnliches Projekt mit RDS-Technik,
bei dem Textnachrichten (z. B. Verkehrsinformationen) auf speziellen Empfangsgeräten
ausgegeben werden können.
Btx wurde in der Zeit seiner erstmaligen Einführung Anfang der
achtziger Jahre aufgrund seiner Stellung "zwischen" Individual-
und Massenkommunikation als "Medium sui generis" angesehen ("überindividuelle
Kommunikation")
[29]
.
Der (wesentlich weniger intensiv geführte) Streit um die Anwendung
des Btx-StV auf Internet- und andere Online-Angebote wird nach Erlaß
des MDStV und des TDG obsolet sein. Auch für den Nachfolger des eigentlichen
Btx-Dienstes, den T-Online-Dienst, wird der Btx-StV nicht mehr gelten;
er wird vollständig aufgehoben
[30]
obwohl der eigentliche T-Online-Dienst weiterhin auf dem Btx-System mit
seiner rigiden Anbieter-Nutzer-Trennung und seinem gemischt zentral-dezentralen
Datenkonzept basiert. Diese Technologie wird jedoch zunehmend in Richtung
auf einen reinen Internet-Dienst aufgelöst.
Eine Anwendung des Btx-StV auf Internet-Angebote wurde von den zuständigen
Stellen
[31]
, soweit
bekannt, nie ernsthaft betrieben. Aus der historischen Entwicklung des
Dienstes und seiner gesetzlichen Regelung wie auch aus Sinn und Zweck des
Staatsvertrages und seinen Vorschriften geht recht eindeutig hervor, daß
eine Anwendung auf das Internet oder ähnliche Angebote weder beabsichtigt
war noch Sinn macht.
[32]
Auch aus den §§ 29ff TKO
[33]
ergibt sich, daß unter "Bildschirmtext" ein spezifisches
technisches System der Deutschen Bundespost mit einem eigenartigen Aufbau
(Anbieter, Nutzer, Netzknoten der Deutschen Bundespost, seitenweise Ausgabe)
zu verstehen ist. Zwar ist der Anwendungsbereich des Btx-StV nicht auf
das von der Deutschen Bundespost betriebene System begrenzt
[34]
Unter die Charakteristika des technischen Systems sind die Angebote im
Internet aber auch bei großzügiger Anwendung nicht zu subsumieren
[35]
. Allenfalls einzelne
Normen wie die Kennzeichnungspflicht für Werbung (§ 8 Btx-StV)
könnten auch für Internet-Angebote im Interesse der Verbraucher
sinnvoll sein, sind jedoch in ihrer konkreten Ausgestaltung sehr stark
von den bescheidenen technischen Mitteln des Btx-Systems geprägt.
Die Nichtanwendung des Btx-StV stellt also kein Vollzugsdefizit dar, sondern
entspricht der Geltungsreichweite des Staatsvertrages.
Von seiner Rahmengesetzgebungskompetenz zur Regelung der "allgemeinen
Rechtsverhältnisse der Presse" (Art. 75 Abs. 1 Nr. 2 GG) hat
der Bund bisher keinen Gebrauch gemacht.
Die Pressegesetze erlauben aufgrund ihres Bezuges auf verkörperte
Druckwerke allenfalls eine analoge Anwendung einzelner Rechte oder Pflichten
auf Online-Ausgaben von Zeitungen oder ähnliche Angebote mit redaktionell-journalistischem
Charakter
[36]
. Eine
Anwendung der strafrechtlichen Vorschriften der verschiedenen Pressegesetze,
die zum Teil erhebliche Senkungen der Strafbarkeitsschwellen bewirken würde,
ist auf Online-Angebote aufgrund des strafrechtlichen strengen Bestimmtheitsgrundsatzes
nicht möglich
[37]
Das Presserecht ist auf elektronische Datendienste selbst dann nicht unmittelbar
anwendbar, wenn es sich um Veröffentlichungen handelt, die in der
gleichen oder einer ähnlichen Form gedruckt erscheinen, wie dies etwa
bei den Zeitungen und Zeitschriften der Fall ist, die Parallel-Ausgaben
im Internet veröffentlichen. Denn den elektronischen Ablegern fehlt
es an der Grundbedingung für die Presse, der "verkörperten"
Erscheinung
[38]
In Frage kommt allenfalls die analoge Anwendung von Vorschriften des Presserechts
auf Online-Angebote, die nach ihrem Charakter presseähnlich sind,
wenn man von der verkörperten Wiedergabe absieht. In Betracht kommen
hier insbesondere die Online-Ausgaben von Presseprodukten, aber auch Online-"Zeitschriften"
oder Magazine ohne papierenes Pendant. Nach dem Erlaß des MDStV wird
allerdings zu prüfen sein, inwiefern diese stark an die presserechtlichen
Vorschriften angelehnten Regelungen überhaupt noch Raum für eine
analoge Anwendung lassen.
B. Bisherige Rechtsgrundlagen
Übersicht
I. Fernmelderecht
1. Historische Entwicklung
2. Fernmeldeanlagengesetz (FAG)
a) Internet-Dienstangebot als Betrieb einer
Fernmeldeanlage
b) Betriebsgenehmigungen für DFÜ-Hardware
c) Internet-Dienste und Fernmeldegeheimnis
3. Fernmeldewegerecht (TWG)
4. Telekommunikationsordnung (TKO)
5. Die Reformen der Deutschen Bundespost
II. Rundfunk- und Medienrecht
1. Europäisches Recht
a) Richtlinie Fernsehen ohne Grenzen
b) Europaratskonvention
2. Rundfunkstaatsverträge
3. Landesmediengesetze
a) Landesmediengesetz Baden-Württemberg
(LMedienG)
[20]
b) Rundfunkstaatsvertrag Berlin-Brandenburg
[23]
c) Hamburger Mediengesetz (HmbMedienG)
[25]
d) Gesetz über den privaten Rundfunk und
neue Medien in Sachsen (SächsPRG)
[27]
4. Btx-Staatsvertrag
III. Presserecht
1. Rahmenrecht des Bundes
2. Landespressegesetze
Zurück
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Die Jahre 1996 und 1997 brachten und bringen erhebliche Änderungen
in der Rechtslage für alle kommunikationbezogenen Tätigkeiten.
Die weitgehende Freigabe der Telekommunikation für privates Engagement
geht einher mit dem Bedürfnis der Re-Regulierung: neu entstehende
Konflikte, die sich aus der Umstrukturierung eines hoheitlichen Monopols
(mit einem entsprechend marktstarken Anbieter) in ein marktorientiertes
Betätigungsfeld privater Unternehmen ergeben, verlangen nach Steuerungsmechanismen,
die die neuen Marktmöglichkeiten nicht ersticken, sondern eine Überleitung
der bisherigen Monopolmacht auf eine größere Zahl von Anbietern
unterstützen, ohne daß neue Machtpositionen entstehen. Insbesondere
zeigt sich das Problem, daß die auf ihren Kernmärkten hochmonopolisierten
Energieversorgungsunternehmen nunmehr den Wettbewerb im Telekommunikationsbereich
herstellen sollen.
Das Telekommunikationsgesetz des Bundes legt Telekommunikationsunternehmen
in erheblichem Maß Rechtspflichten auf. Es wird die wirtschaftlich
bedingte Konzentrationstendenz in dem bisher noch mittelständisch
geprägten Markt der Internet Service Provider (ISP)
[39]
ebenso beeinflussen wie die freie Mailbox-Szene. Neben der Anzeigepflicht
für die Erbringung von Telekommunikationsdienstleistungen (§
4 Satz 1 TKG) und der Berichtspflicht nach § 5 TKG in Verbindung mit
der ONP-Richtlinie der EU
[40]
können für ISP besonders die Vorkehrungen zur Gewährleistung
von Datenschutz und Datensicherheit und die Vorschriften über die
Gewährung eines Netzzugangs für die Sicherheitsbehörden
ins Gewicht fallen, die gegebenenfalls zu nicht unerheblichen finanziellen
Belastungen führen könnten (§§ 85ff. TKG). Lizenzpflichten
für ISP können dagegen nur bestehen, wenn eigene Übertragungswege
betrieben werden. Verpflichtungen, die ISP auch ohne den Betrieb eigener
Übertragungswege treffen, können sich aus den Vorschriften nach
§§ 33ff TKG über die besondere Mißbrauchsaufsicht,
Schaffung offener Netzzugänge und die Zusammenschaltungspflichten
ergeben. Weiterhin bleibt abzuwarten, inwieweit die Vergabe von Domain-Namen
in der Top-Level-Domain DE oder anderen (neuen) Top Level Domains nach
§ 43 TKG von der Regulierungsbehörde übernommen und gegebenenfalls
durchgeführt werden soll.
Die Begriffsbestimmungen in § 3 TKG definieren umfassend die Dienstleistungen,
Tätigkeiten und Angebote, die erfaßt werden sollen. Nach §
3 Nr. 16 TKG ist "Telekommunikation" der "technische Vorgang
des Aussendens, Übermittelns und Empfangens von Nachrichten jeglicher
Art in der Form von Zeichen, Sprache, Bildern oder Tönen mittels Telekommunikationsanlagen".
Telekommunikationsanlagen sind definiert als "technische Einrichtungen
oder Systeme, die als Nachrichten identifizierbare elektromagnetische oder
optische Signale senden, übertragen, vermitteln, empfangen, steuern
oder kontrollieren können" (§ 3 Nr. 17 TKG). Hierunter fallen
die Geräte und Installationen, mit denen ISP den Datenaustausch bewerkstelligen,
da über diese Systeme Signale gesendet, übertragen und empfangen
werden. "Telekommunikationsdienstleistungen" sind definiert als
"das gewerbliche Angebot von Telekommunikation einschließlich
des Angebots von Übertragungswegen für Dritte" (§ 3
Nr. 18 TKG). ISP bieten gewerblich, d. h. mit Gewinnerzielungsabsicht,
den Zugang zu den Diensten des Internet an. Dabei handelt es sich um die
Herstellung einer Möglichkeit zum Datenaustausch. ISP unterliegen
daher den Vorschriften des TKG
[41]
Nach § 4 Satz 1 TKG sind die Erbringer von Telekommunikationsdienstleistungen
anzeigepflichtig
[42]
Es bleibt daher auch für ISP und Mailboxbetreiber bei der bisherigen
Rechtslage, nach der zumindest vom BMPT § 1a FAG bereits dementsprechend
ausgelegt worden war
[43]
Anbieter von TK-Dienstleistungen unterliegen weiterhin der Berichtspflicht
nach § 5 TKG, die auf der Open Network Provision der EU basiert.
Lizenzpflichtig können ISP nur dann sein, wenn sie eigene, grundstücksüberschreitende
Übertragungswege betreiben oder Sprachtelefondienst über IP-Leitungen
anbieten. Unter "anbieten" ist dabei mehr zu verstehen als die
bloße Möglichkeit der Nutzer, mittels entsprechender Soft- und
Hardware die IP-Verbindung auch für Sprachtelefondienst zu nutzen.
Ein Angebot des ISP liegt nur dann vor, wenn er insoweit besondere Dienste
vorsieht, also beispielsweise eine Schnittstelle zum allgemeinen Telefonnetz,
Sprachspeicherungssysteme oder besondere Leistungsmerkmale zur Qualitätssicherung
bei Sprachverbindungen. Davon kann beim derzeitigen Stand der Entwicklung
in Deutschland in aller Regel nicht ausgegangen werden.
Der ISP ist weiterhin zur Beachtung der datenschutzrechtlichen Vorschriften
verpflichtet. Die Kundendaten, auch die Daten über das Zustandekommen
und Bestehen von Verbindungen, unterliegen dem Fernmeldegeheimnis. Im Gegensatz
zu manchen Behauptungen sind diese Vorschriften auch strafbewehrt, da das
Fernmeldegeheimnis auch für private Anlagenbetreiber in § 354
Abs. 3 Nr. 2 StGB strafrechtlich abgesichert ist
[44]
.
Spannende Fragen ergeben sich insbesondere aus der Abgrenzung zwischen
der kurz vor Inkrafttreten des TKG erlassenen Teledienstunternehmen-Datenschutzverordnung
(TDSV) und den datenschutzrechtlichen Vorschriften des TKG (§ 89 TKG).
Es fragt sich bereits, inwieweit die TDSV nach Inkrafttreten des TKG noch
Geltung hat. Weiterhin sind bestehende Widersprüche zwischen TDSV,
TKG und TDDSG-E aufzulösen. Auf die hierzu aufgeworfenen Fragen wird
eine weitere Seminararbeit eingehen (Thema 4).
Wer geschäftsmäßig Telekommunikationsdienste erbringt
oder daran mitwirkt, ist nach § 85 TKG zur Wahrung des Telekommunikationsgeheimnisses
verpflichtet. Es erstreckt sich neben dem Inhalt auch auf die Umstände
der Kommunikation, also auf die Frage, ob und wann zwischen welchen Partnern
eine Verbindung zustande gekommen ist (§ 85 Abs. 1 TKG). Kenntnisse
vom Inhalt und den Umständen der Telekommunikation dürfen nur
gewonnen und weitergegeben werden, soweit es zur Erbringung der Telekommunikationsdienste
erforderlich ist. Einer besonderen Geheimhaltungspflicht unterliegen die
Betreiber von Funkanlagen (§ 86 TKG).
Die Betreiber von Telekommunikationsanlagen unterliegen besonderen,
in einer Rechtsverordnung näher zu konkretisierenden Vorschriften
über technische und sonstige Vorkehrungen zum Schutz des Fernmeldegeheimnisses,
des Datenschutzes, gegen unerlaubte Zugriffe, gegen Betriebsstörungen
und gegen äußere Angriffe und Einwirkungen von Katastrophen
(§ 87 TKG). Die Betreiber lizenzpflichtiger Telekommunikationsanlagen
müssen dazu einen Sicherheitsbeauftragten bennen und ein Sicherheitskonzept
erarbeiten. In der Rechtsverordnung, die die einzelnen Pflichten konkretisiert,
ist nach § 87 Abs. 3 TKG eine Berücksichtigung der wirtschaftlichen
Bedeutung der jeweiligen Anlage bei der Festsetzung des Schutzniveaus möglich.
Betreiber von Telekommunikationsanlagen haben auf eigene Kosten eine
Möglichkeit zur staatlichen Überwachung des Fernmeldeverkehrs
einzurichten und den Behörden jederzeit einen Netzzugang zu gewähren
(§ 88 TKG). Damit wird die frühere Möglichkeit ersetzt,
auf die Fernmeldeanlagen der DBP im Wege der Amtshilfe zuzugreifen. Ein
Recht
zur Überwachung des Fernmeldeverkehrs konstituiert diese
Vorschrift nicht.
§ 90 TKG schreibt vor, daß TK-Anbieter der Regulierungsbehörde
Zugriff auf ihre Kundendateien geben müssen. Die Kundendateien müssen
Namen, Anschrift und Rufnummern aller Kunden enthalten, auch derjenigen,
die nicht in öffentliche Kundenverzeichnisse eingetragen sind (§
90 Abs. 1 TKG). Dabei ist sicherzustellen, daß diese Zugriffsmöglichkeit
technisch so gestaltet ist, daß tatsächliche Zugriffe nicht
registriert werden können (§ 90 Abs. 2 TKG). Auskünfte aus
diesen Dateien werden den Sicherheitsbehörden nach § 90 Abs.
3 TKG von der Regulierungsbehörde jederzeit erteilt, soweit dies zur
Erfüllung ihrer gesetzlichen Aufgaben erforderlich ist. Die Zulässigkeit
der Übermittlung wird durch die Regulierungsbehörde nur überprüft,
soweit dazu "besonderer Anlaß besteht" (§ 90 Abs.
4 Satz 2 TKG). Wiederholte Verstöße gegen die Vorschriften können
von der Regulierungsbehörde mit einer "Sperrung des Kundenstamms"
belegt werden: dem betreffenden Unternehmen wird bis zur Erfüllung
der Vorschriften untersagt, den Kundenstamm zu verändern (§ 90
Abs. 8 TKG).
Die Reichweite des § 90 TKG ist nicht ganz klar, weil die Regelungen
auf "Rufnummern" Bezug nehmen. Daraus kann abgelesen werden,
daß ihr nur Anbieter von Telefondiensten unterliegen. Während
nämlich § 3 Nr. 10 TKG den Begriff "Nummern" sehr umfassend
definiert, findet sich der Begriff "Rufnummern" nicht unter den
Definitionen des § 3 TKG. Dieser Begriff ist daher mangels einer Legaldefinition
nach dem allgemeinen Sprachgebrauch dahingehend auszulegen, daß es
sich um Nummern für Telefonanschlüsse handelt. Andersartige Adressierungen
sind daher nach dem Wortlaut nicht umfaßt, so daß keine Auskunftspflicht
von ISP besteht. Dafür spricht auch der Regelungszweck der Vorschrift.
Diese soll nach der Begründung des Gesetzes die bisherige Möglichkeit
der Amtshilfe durch die DBP ersetzen. Amtshilfe durch die DBP konnte jedoch
auch früher nicht hinsichtlich der Betreiber von Internet-Zugangsrechnern
erfolgen. Eine Auskunftserteilung aus deren Kundendateien setzte auch früher
eine Vernehmung des Betreibers als Zeuge voraus. Da § 90 TKG keine
Erweiterung auf jede Art von Adressierungen in Telekommunikationssystemen
zu entnehmen ist, verbleibt es bei einer Auskunftspflicht für Anbieter
von Telefondiensten im Festnetz- und Mobilfunkbereich.
Der in § 89 TKG geregelte Datenschutz ist Gegenstand eines weiteren
Referats.
Interessant wird die Frage sein, inwieweit die Regulierungsbehörde,
die ISP untereinander oder ISP gegenüber marktstarken Telekommunikationsunternehmen
versuchen werden, Zusammenschaltungspflichten durchzusetzen. Unter Zusammenschaltung
ist die Bereitstellung von Netzknoten zu verstehen, an denen zwischen verschiedenen
Telekommunikationsanbietern der Datenaustausch duchgeführt wird.
Das TKG sieht Vorschriften zur Herstellung von Zusammenschaltungsvereinbarungen
und offenen Netzzugängen vor, deren Reichweite mangels Erfahrungswissen
in der Praxis noch schwer abschätzbar ist. Vermutlich werden hierbei
zunächst die Zusammenschaltungsvereinbarungen der Sprachtelefon- und
Mobiltelefondienst-Anbieter im Vordergrund stehen. Immerhin ist auch für
ISP von Interesse, daß große Online-Dienste bereits jetzt die
Deutsche Telekom AG zur flächendeckenden Bereitstellung von Wählzugängen
im Ortstarifbereich veranlassen konnten. Ebenso von zunehmender Bedeutung
wird die Frage sein, inwiefern ISP gezwungen sein werden, ihre Netze zunehmend
zu verflechten, um den problemlosen und möglichst effizienten Datenaustausch
unter den Nutzern verschiedener Teilnetze herzustellen. Derzeit bestehen
Querverbindungen zwischen einzelnen Netzen und zwischen privat-kommerziellen
Netzen und den Wissenschaftsnetzen der Universitäten und Forschungseinrichtungen
(also z. B. zwischen ISP und dem baden-württembergischen Universitätsnetz
"BelWue" oder dem Deutschen Forschungsnetz, DFN). Bis vor wenigen
Jahren wurden Daten von unmittelbar räumlich benachbarten Servern
noch über Knotenrechnter in den USA ausgetauscht.
Unklar ist die rechtliche Situation auch bei der Vergabe von Domain-Namen.
Die Registrierung von Internet-Domains stößt zur Zeit auf massive
Schwierigkeiten aufgrund des erheblichen Andrangs kommerzieller Anbieter.
Ein besonderes Problem stellen Schutz und Verwendung von (abgewandelten)
Markennamen als Domain-Namen dar. Erste Urteile auch in Deutschland erkennen
die Schutzbedürftigkeit von Trägern geschützter Namen auch
beim Erwerb von Internet-Domain-Namen an
[45]
Aufgrund der (derzeit noch) beschränkten Zahl sogenannter Top-Level-Domains
(TLDs, z. B. *.DE, *.COM, *.EDU etc.) besteht die Schwierigkeit, daß
es oftmals für eine Marke nur eine oder einzelne Möglichkeiten
einer sinnvollen, intuitiv erschließbaren Registrierung gibt (MERCEDES-BENZ.COM,
MERCEDES-BENZ.DE). In den USA ist bereits ein heftiger Streit über
diese Frage entbrannt
[46]
In Deutschland besteht Unzufriedenheit mit der Leistungsfähigkeit
des DE-NIC, das die Second-Level-Domains (SLDs) unterhalb DE verwaltet.
§ 43 TKG sieht vor, daß die Numerierung von der Regulierungsbehörde
durchgeführt wird. Angesichts der derzeit bestehenden Lage, in der
das DE-NIC (Deutsches Network Information Center) von einem Zusammenschluß
deutscher ISP mit der Durchführung der Domain-Verwaltung beauftragt
ist, würde ein Entzug allerdings einen Eingriff in grundrechtlich
geschützte Freiheiten (Art. 2, 12 GG) darstellen. Eine Übernahme
dieser Aufgabe durch die Regulierungsbehörde würde daher die
Zustimmung der bisher die Vergabe organisierenden ISP voraussetzen.
Die Anwendung des TKG auf die "technische Seite" des Internet,
also auf die Herstellung des Zugangs durch die ISP, wirft einige Auslegungsprobleme,
aber vor allem eine Vielzahl praktischer Fragen auf und erzeugt für
kleinere Provider einen hohen Kostendruck. Die Praxis wird zeigen müssen,
ob weiterhin für Mailboxbetreiber und ISP nur von einer "komplizierten
und unklaren Rechtslage"
[47]
gesprochen werden kann.
Das IuKDG ist nach seinem letzten Entwurfsstand
[48]
ein Artikelgesetz, dessen Artikel 1 als Entwurf des Teledienstegesetzes
(TDG-E) Vorschriften über Rechte und Pflichten von Dienstanbietern
und Nutzern von "Telediensten" enthält. Der Artikel 2, der
Entwurf des Teledienste-Datenschutzgesetzes (TDDSG-E), enthält bereichsspezifische
Datenschutzvorschriften für Dienstanbieter, die zum Teil deutlich
strenger sind als die Vorschriften des TKG und der TDSV (vgl. etwa §
5 Abs. 2 TDDSG-E gegenüber § 4 Abs. 2, 5 Abs. 3 TDSV). In Artikel
3 findet sich der Entwurf für das Gesetz zur digitalen Signatur (SigG-E).
Regelungen und Auswirkungen des TDDSG-E und des SigG-E werden in anderen
Referaten diskutiert. Im weiteren regelt das IuKDG Änderungen des
Straf- und Ordnungswidrigkeitenrechts, des Jugendschutzes, des Urheber-
und Fernunterrichtsrechts und des Preisangabengesetzes, die hier ebenfalls
nicht thematisiert werden.
Die im IuKDG-E enthaltenen bereichsspezifischen Gesetze werfen Abgrenzungsprobleme
in mehrfacher Hinsicht auf und beleuchten die Probleme, denen der moderne
Gesetzgeber bei der Regelung der digitalen Kommunikationsformen unterworfen
ist. TDG-E und TDDSG-E sind in ihrem Anwendungsbereich sowohl gegenüber
den Vorschriften des TKG als auch des Landes-Medienrechts (Rundfunkstaatsvertrag,
Entwurf eines Staatsvertrag über Mediendienste, Pressegesetze) abzugrenzen.
Das Teledienste-Gesetz gilt für die Nutzung individuell erbrachter
Online-Dienste. Der Anwendungsbereich ist in § 2 Abs. 1 TDG-E abstrakt
umschrieben und in § 2 Abs. 2 TDG-E mittels der Regelbeispiel-Technik
("insbesondere") präzisiert. "Historisch" beruht
diese Einteilung einerseits auf der sog. "Negativliste" der Rundfunkreferenten
der Länder, aus der hervorgehen sollte, welche neuen Dienste nicht
als Rundfunk anzusehen sein sollten
[49]
andererseits aus der Abgrenzung von Bundes- und Länderkompetenzen
anhand der Trennlinie zwischen Individual- und Massenkommunikation, die
ansatzweise aus der Gegenüberstellung von Art. 5 Abs. 1 und Abs. 2
GG entnommen werden kann. Das Geheimnis des Gesetzgebers bleibt bislang,
inwiefern aus dieser Trennung auch eine Trennung der gesetzgeberischen
Kompetenzen abgeleitet werden kann; bisher wurde in der Rechtswissenschaft
vermutet, daß die dazu einschlägigen Vorschriften sich in den
Artikeln 70ff GG verborgen hätten
[50]
.
Aus den Regelbeispielen des § 2 Abs. 2 TDG-E wird deutlich, daß
der Bund sich insoweit immerhin konsequent auf Dienste beschränkt,
die entweder der Individualkommunikation zuzurechnen sind (Nr. 1) oder
die starke Bezüge zur wirtschaftlichen Betätigung haben und nicht
massenmedial verlaufen (Nrn. 2 bis 5). Fraglich bleibt allerdings, wie
in einer immer mehr konvergierenden Welt der Telekommunikation diese Abgrenzungen
handhabbar gemacht werden sollen. Hinsichtlich der Übertragungstechnik
deutet alles darauf hin, daß der TDG-E sich ausschließlich
auf "interaktive" Dienste bezieht, also nach bisheriger Diktion
auf Abrufdienste, die in Online-Diensten oder im Direktzugriff (z. B. beim
Telebanking) angeboten werden; Verteildienste, die dem Rundfunk zugeordnet
werden, sind im TDG-E nicht genannt.
Unklar ist die Reichweite des § 2 Abs. 2 Nr. 3 TDG-E ("Angebote
zur Nutzung des Internets oder weiterer Netze"). Eine Auslegung, die
die Anwendbarkeit auf sämtliche
Angebote
im Internet ausdehnt,
würde den Rahmen des TDG-E sprengen. Vielmehr ist nach dem Wortlaut
("
Nutzung
") und dem systematischen Vergleich mit dem Regelungszweck
des TDG-E im Ansatz davon auszugehen, daß die Nr. 3 sich auf Angebote
von Zugangsanbietern (
access provider
) bezieht, also auf Unternehmen,
die Kunden den Zugang zum Internet durch die Vermittlung der TCP/IP-Protokolle
ermöglichen, ohne (zunächst) weitere Leistungen anzubieten
[51]
Hinsichtlich dieser Anbieter ergibt sich aus den Regelungen des TDG-E nur,
daß diese für Angebote, zu denen sie den Zugang vermitteln,
nicht "verantwortlich" sind. Offen bleibt, ob die Vorschriften
in dieser Form dem Bestimmtheitsgebot genügen.
Der TDG-E regelt die Zulassungs- und Anmeldefreiheit von Telediensten
(§ 4), die Verantwortlichkeit für Angebote (§ 5) und die
Anbieterkennzeichnung (§ 6).
Mit der Verankerung der Zulassungs- und Anmeldefreiheit hat sich der
Gesetzgeber für ein äußerst liberales Regelungsmodell entschieden.
Zwar wurde in der juristischen Diskussion wie auch im politischen Bereich
längere Zeit darüber gestritten, ob Teledienste als rundfunkähnliche
Kommunikation dem "Rundfunkregime" mit seinen strengen Regelungen
zu unterwerfen seien
[52]
Selbst von Verfechtern eines weiten Rundfunkbegriffs ließ sich jedoch
kaum plausibel erklären, welche Gefahren für die öffentliche
Meinungsbildung von elektronischen Datenbanken ausgehen könnten, die
im derzeitigen Stadium mittels eines Verbots mit Erlaubnisvorbehalt (Zulassungszwang
für Rundfunkveranstalter), konzentrationsrechtlicher Vorschriften
(kein Alleineigentum an Rundfunksendern) oder ähnlich drakonischer
Maßnahmen kontrolliert werden müßten. Der "positive
Ordnungsrahmen", den das BVerfG für die Rundfunkveranstaltung
insbesondere bei Beteiligung Privater verlangt
[53]
kann nicht unterschiedslos auf völlig neue, wesensmäßig
andersartige Phänomene angewandt werden.
Andererseits ist nicht zu verkennen, daß die Einführung einer
Technologie wie des Internet auf breiter Basis weitgehend ohne rechtliche
Regulierung auch erhebliche Probleme aufwerfen kann.
Außerordentlich fraglich ist, wie sich die Anmeldefreiheit für
"Angebote zur Nutzung des Internets und anderer Netze" nach §
2 Abs. 2 Nr. 3 i. V. m. § 4 TDG-E mit § 2 Abs. 4 TDG-E in Einklang
bringen läßt. Nach § 2 Abs. 4 gilt der TDG-E nicht für
Telekommunikationsdienstleistungen und das geschäftsmäßige
Erbringen von Telekommunikationsdiensten im Sinne des TKG. Oben
[54]
wurde jedoch festgestellt, daß ISP bei der Vermittlung des Zugangs
zur Nutzung des Internet eine Telekommunikationsdienstleistung erbringen.
Daher fragt sich, ob und wie sich die Anmeldefreiheit von Angeboten für
die Internet-Nutzung nach § 2 Abs. 2 Nr. 3 i. V. m. § 4 TDG-E
auf die oben konstatierte Anzeigepflicht für Internet Service Provider
nach § 4 TKG auswirkt. Da Angebote zur Zugangsherstellung dem TKG
unterliegen, bleibt hinsichtlich des Angebots zur Nutzung des Internets
die Anmeldepflicht nach § 4 TKG bestehen. § 4 TDG-E bewirkt daher
bezogen auf Angebote nach § 2 Abs. 2 Nr. 3 TDG-E nur, daß keine
spezifische Anmeldepflicht nach dem TDG-E vorliegt. Er stellt darüber
hinaus sicher, daß ISP nur insoweit anmeldepflichtig sind, als sie
Telekommunikationsdienste nach dem TKG anbieten. Schließlich sind
Zugangsanbieter, die sich Dritter zur Erbringung der Telekommunikationsdienstleistung
bedienen, ebenfalls nicht anmeldepflichtig.
Die einzigen materiellen Pflichten, die der TDG-E bewirkt, sind die
Regelungen zur "Verantwortlichkeit" (eine in ihrer Weite neue
juristische Kategorie) und zur Anbieterkennzeichnung in den §§
5 und 6 TDG-E.
Die "Verantwortlichkeit" für "Inhalte" ist
abgestuft geregelt. Unterschieden werden eigene Inhalte, fremde Inhalte,
die zur Nutzung vom Anbieter bereitgehalten werden, und fremde Inhalte,
zu denen lediglich der Zugang vermittelt wird.
Für eigene Inhalte ist jeder Anbieter selbst voll verantwortlich
(§ 5 Abs. 1 TDG-E). Für fremde Inhalte, die der Anbieter selbst
zur Nutzung bereithält, ist er insoweit verantwortlich, als er von
den Inhalten Kenntnis hat und es ihm technisch möglich und zumutbar
ist, die Nutzung zu verhindern. Dem Anbieter kann also durch Mitteilung,
in seinem Angebot befänden sich "unverantwortliche" Inhalte,
auferlegt werden, diese zu entfernen oder zu sperren.
Nicht verantwortlich ist der Anbieter für fremde Inhalte, zu denen
er lediglich den Zugang zur Nutzung vermittelt, auch wenn diese Inhalte
automatisch und zeitlich begrenzt beim Anbieter selbst vorgehalten werden.
Der Gesetzgeber zeigt sich also tolerant gegenüber der Internet-spezifischen
Proxy-Server- und Cache-Technik, bei der Daten nach dem ersten Abruf aus
dem Netz im eigenen Netzknotenrechner gespeichert werden, um weitere Abrufe
ohne Beanspruchung des Gesamtnetzes und damit schneller und kostengünstiger
zu beantworten.
Durch die Konstruktion der unklaren Kategorie der "Verantwortlichkeit"
werden vielfältige Probleme aufgeworfen. Ungeklärt ist, ob Verantwortlichkeit
sich auf die zivilrechtliche Haftung ebenso bezieht wie auf die strafrechtliche.
Hinsichtlich der strafrechtlichen Haftung ist offen, ob die Kategorie der
"Verantwortlichkeit" nach § 5 TDG-E ausreichen kann, um
zu einer strafrechtlichen Verurteilung zu führen. Es könnte ein
Verstoß gegen das Gebot des Bestimmtheitsgrundsatzes (Art. 103 Abs.
2 GG) vorliegen.
Verwaltungsrechtlich, insbesondere im Sinne der Gefahrenabwehr, ist
besonders bedauerlich, daß mit den dürren Wendungen des §
5 TDG-E kein Verfahren geschaffen worden ist, daß den Anbietern wenigstens
ein gewisses Maß von Rechtssicherheit bei der Beurteilung von Inhalten
verschafft. So ist zum Beispiel unklar, ob bereits die Mitteilung eines
beliebigen Dritten, auf einem Server befänden sich strafbare oder
sonst "unverantwortliche" Angebote, zur Herbeiführung der
"Bösgläubigkeit" des Betreibers ausreichen. Sollte
dies der Fall sein, bestehen erhebliche Gefahren für die Meinungsfreiheit.
Ein
chilling effect
einer solchen Rechtslage ist nicht auszuschließen.
Sie könnte nämlich dazu führen, daß Provider in der
Furcht vor strafrechtlicher oder sonstiger Haftung Angebote schon auf Mitteilung
beliebiger Dritter aus dem Angebot herausnehmen, um jedes Risiko zu vermeiden.
Dies hätte zur Folge, daß Interessierte in der Praxis durch
einfache Mitteilung die Unterdrückung mißliebiger Angebote erreichen
könnten. Sinnvoller als die Vorschrift des § 5 TDG-E wäre
daher die Einrichtung eines Selbstkontrollverfahrens gewesen, bei dem auch
die Netzöffentlichkeit mitwirken könnte.
Auch die Vorschrift zur Anbieterkennzeichnung läßt Fragen
offen. Im Zusammenhang mit § 3 Nr. 1 TDG-E läßt sich ihr
nur entnehmen, daß derjenige, der eigene oder fremde Teledienste
zur Nutzung geschäftsmäßig bereithält, zur Angabe
von Name und Anschrift (eines Vertretungsberechtigten) verpflichtet ist.
Damit bleibt unklar, ob diese Vorschrift nur den Betreiber des Servers
erfaßt oder ob als Diensteanbieter auch der für das jeweilige
Angebot eines "fremden Teledienstes" verantwortliche Dritte ist,
der somit seinerseits kennzeichnungspflichtig wäre. Nicht kennzeichnungspflichtig
sind jedenfalls solche Anbieter, die Teledienste nicht "geschäftsmäßig",
also mit einer gewissen Regelmäßigkeit und Nachhaltigkeit, anbieten.
Schließlich ist auch offen, wie die Anbieterkennzeichnung gestaltet
sein muß. So fragt sich insbesondere, ob es genügt, eine "Impressum"-Seite
anzubieten, oder ob aus jedem selbständigen Teil des Angebotes, also
etwa jeder einzelnen Web-Seite, der Anbieter erkennbar oder jedenfalls
die "Impressums"-Seite abrufbar sein muß.
Die weitere Bedeutung des TDG-E besteht darin, daß § 1 Abs.
1 TDDSG-E auf seine Begriffsdefinitionen zurückgreift. Die weiteren
Artikel des IuKDG verwenden dagegen den Ausdruck "Informations- und
Kommunikationsdienste", vermutlich, um auch Mediendienste nach der
Diktion des MDStV-E und andere elektronisch übertragene Angebote (Digitaler
Rundfunk, Telefonansagedienste u. ä.) einzubeziehen.
Der MDStV-E wird in der Anwendung noch größere Probleme aufwerfen
als der TDG-E. Grund dafür ist zunächst vor allem die Einbeziehung
von Fernseheinkaufssendungen in den Anwendungsbereich, die dafür sorgen
wird, daß die Entleerung des kulturellen Programmbegriffs im Rundfunk
weiter fortschreitet. Für die Angebote im Internet bringt der MDStV-E
im wesentlichen keine größere Rechtssicherheit, sondern mehr
Unsicherheit, wie die folgenden Ausführungen zeigen sollen.
Bund und Länder verfolgen mit dem parallelen Erlaß von IuKDG
und MDStV das Ziel, den Kompetenzstreit über die Regelung der Neuen
Dienste durch eine weitgehende Übereinstimmung im Wortlaut der neuen
Vorschriften zu entschärfen. Die Herstellung eines Konsenses über
die erforderlichen Regelungen ist jedoch zum einen bisher nicht gelungen;
zum anderen ist fraglich, ob es sinnvoll ist, Regelungen mit verschiedenen
Anwendungsbereichen (Individual- gegenüber Massenkommunikation sowie
die dazwischen liegenden Grauzonen; interaktive Online-Medien gegenüber
Verteildiensten) einheitlich zu regeln. Rechtsdogmatisch ist an einer solchen
Übereinkunft zu zweifeln. Im Verfassungsrecht besteht das Verbot der
Doppelqualifikation, das es ausschließt, daß eine Materie verschiedenen
Kompetenzbereichen zugleich zugeordnet wird
[55]
Es ist immerhin fraglich, ob bei Tele- und Mediendiensten zwei gegenständlich
eindeutig getrennte (oder doch immerhin juristisch trennbare) Bereiche
vorliegen, so daß kein Verstoß gegen das Verbot der Doppelqualifikation
vorläge.
Der Staatsvertrags-Entwurf geht von einem Regelungsmodell aus, für
das ersichtlich Rundfunk- und Btx-Staatsvertrag (Btx-StV) Pate gestanden
haben. Dies zeigt sich bereits im Geltungsanspruch des Staatsvertragsentwurfs:
nach seinem § 1 erfaßt er "das Angebot und die Nutzung
von Mediendiensten in Text, Ton und Bild, die unter Benutzung elektrischer
Schwingungen (...) verbreitet werden und die nicht vom Rundfunkstaatsvertrag
erfaßt werden". Die Negativabgrenzung führt zu erheblicher
Rechtsunsicherheit. Durch den Entwurf ist allenfalls klar, daß -
nach Meinung des Gesetzgebers - Teleshopping (Nr. 1), Fernmeßdienste
(Nr. 2), Abrufdienste (Nr. 3) und Textdienste (Nr. 4) neu und eigenständig
geregelt werden sollen. Diese Dienste unterliegen zunächst nicht mehr
dem Rundfunkbegriff, können aber, "wenn und soweit (sie) dem
Rundfunk zuzuordnen sind"
[56]
einer Zulassung bedürfen. Es liegen somit zwei sich überlagernde
Regelungsbereiche vor. Rundfunk und Mediendienste stehen zunächst
nebeneinander. Dabei sind die Abgrenzungskriterien jedoch unklar: technische
Kriterien scheiden aus, weil Mediendienste auch Verteildienste sein können.
Es muß sich also um inhaltliche Kriterien handeln, die jedoch nicht
näher erläutert sind. Sofern in Mediendiensten aber Inhalte übertragen
werden, die "dem Rundfunk zuzuordnen sind", bedürfen diese
Dienste einer rundfunkrechtlichen Zulassung. Unklar ist, inwieweit sie
auch anderen rundfunkrechtlichen Vorschriften und der Aufsicht der Medienanstalten
unterliegen.
Damit ist aber selbst in diesen Bereichen keineswegs Rechtssicherheit
geschaffen. Gerade im bisher heiß diskutierten Bereich des Teleshopping
wird die vermeintliche gesetzgeberische Klärung eher zu einer Verschlechterung
der Rechtssicherheit führen. Hervorstechendes Merkmal des Entwurfs
ist undifferenzierte Gleichbehandlung technologisch unterschiedlicher Regelungsbereiche.
Nach dem Entwurf ist keine unterschiedliche Behandlung der voll interaktiven
Online-Kommunikation gegenüber der "klassischen" One-to-Many-Kommunikation
vorgesehen. Die im Ansatz richtige Differenzierung der Regelungsdichte
wird dadurch entwertet, daß die entscheidende Aufgabe, tragfähige
Abgrenzungskriterien zu entwickeln und darstellbar zu machen, vermieden
wurde. Stattdessen wird versucht, die Grenzlinien durch eine wenig konsistente
Kasuistik zu ziehen, die mehr Probleme aufwirft als sie löst.
Der MDStV-E unterscheidet, inhaltlich gleich mit dem TDG-E, zwischen
Anbietern und Nutzern von Mediendiensten. Die Abgrenzungsschwierigkeiten,
die der TDG-E aufwirft, sind daher auch bei der Auslegung des MDStV-E zu
erwarten. Weitere Abgrenzungsschwierigkeiten entstehen dadurch, daß
der Staatsvertrag der Länder jedenfalls keine fernmelderechtlichen
Regelungen treffen kann. Somit sind die in § 2 MDStV-E angesprochenen
"Dienste" nicht als technische Dienste, sondern als inhaltliche
Angebote zu verstehen.
Die Anbieterverantwortlichkeit ist ebenfalls gleichlautend geregelt
wie beim TDG-E. Eine Erweiterung findet sich jedoch in der Anordnung eigenständiger
Sanktionsmöglichkeiten in § 18 Abs. 2 und 3 MDStV-E, nämlich
der Untersagung und der Sperrung von Angeboten durch die Aufsichtsbehörden.
§ 18 Abs. 2 und 3 MDStV-E sehen als Sanktionsmöglichkeiten
für Veranstalter, die gegen die Vorschriften des MDStV-E verstoßen,
die Untersagung des Angebotes und die Anordnung für dessen Sperrung
vor. Beide Maßnahmen unterliegen einer ausdrücklichen Verhältnismäßigkeitsregelung
(§ 18 Abs. 2 Satz 3 bis 5 MDStV-E). Verstöße gegen die
§§ 6 Abs. 2 (Impressumspflicht), 7 Abs. 2 und 3 (journalistische
Sorgfaltspflicht, Kennzeichnung von Meinungsumfragen), 10 (Gegendarstellungsrecht)
und 12 bis 16 (Datenschutzvorschriften) sind nicht dieser Aufsicht unterworfen.
Die §§ 12 bis 16 unterliegen der Aufsicht durch die allgemeinen
Datenschutzbehörden und sind demgemäß nach den Kompetenznormen
der Landesdatenschutzgesetze zu behandeln. Die übrigen genannten Vorschriften
können im Wege des Wettbewerbsrecht marktkonform gesichert werden.
§ 18 Abs. 3 MDStV-E sieht vor, daß auch Angebote Dritter,
die auf fremden Systemen gespeichert sind, gesperrt werden können,
wenn eine Sperranordnung gegen den Dritten unwirksam oder undurchführbar
ist. Damit versuchen die Länder, Sperrungen wie im Fall XS4ALL auf
eine rechtliche Grundlage zu stellen. An diesem Versuch ist allein zu begrüßen,
daß damit die Kompetenz von den Strafverfolgungsbehörden an
die allein zuständigen Polizeibehörden zurückgegeben wird.
In der Praxis sind Sperrungen von Angeboten im Internet äußerst
problematisch. Bei sehr geringem Nutzen gegen das inkriminierte Angebot
verletzen sie in hohem Maß die Grundrechte Dritter, nämlich
der unvermeidlich mitbetroffenen anderen Anbieter auf dem fremden Server
und der an diesen harmlosen Angeboten interessierten Nutzer. Sie stören
dabei auch das System des Internet empfindlich. Ihr realer Nutzen ist dagegen
äußerst gering. Es wird abzuwarten sein, wie die Vorschrift
in der Praxis angewendet werden wird. Insbesondere wird von technischer
Seite zu klären sein, ob überhaupt eine Sperrung ohne Eingriff
in das Fernmeldegeheimnis möglich ist, wie es § 18 Abs. 3 MDStV-E
verlangt. Weiter ist auch fraglich, ob Sperrungen überhaupt technisch
(sinnvoll) möglich und zumutbar sind.
Allerdings darf nicht übersehen werden, daß der MDStV-E nicht
nur für Angebote im Internet gilt, sondern auch für andere technische
Systeme, bei denen Sperrungen - auch für "fremde Anbieter"
- unter Umständen mehr Sinn machen.
Auch Mediendienste sollen, nachdem in ersten Entwürfen noch eine
Anmeldepflicht vorgesehen war, nunmehr anmelde- und zulassungsfrei sein.
Hinsichtlich der Tätigkeit von ISP (bei denen allerdings bereits fraglich
ist, ob sie überhaupt in den Anwendungsbereich des MDStV-E fallen)
kann hinsichtlich der Reichweite der Anmeldepflicht nach § 4 TKG auf
das oben zum TDG-E Gesagte verwiesen werden.
Auch nach dem MDStV-E (§ 6) unterliegen Anbieter einer Kennzeichnungspflicht.
Iinsoweit kann nur mit Einschränkungen auf die Ausführungen zum
TDG-E verwiesen werden. Ergänzend ist zunächst hinzuzufügen,
daß zusätzlich zu der Frage, durch wen und in welchem Umfang
ein Angebot zu kennzeichnen ist, hier noch die Frage entsteht, wie etwa
Verteildienste, insbesondere Fernseheinkaufssendungen, der Kennzeichnungspflicht
gerecht werden können. Der MDStV-E differenziert hier in keiner Weise
zwischen Abruf- und Verteildiensten. Weiterhin verzichtet § 6 MDStV-E
auf das Kriterium der "geschäftsmäßigen" Erbringung
von Angeboten. Daher ist anzunehmen, daß die Kennzeichnungspflicht
nach § 6 MDStV-E für jede Form von Angebot gilt, gleich ob von
kommerziellen oder privaten Anbietern.
Weitergehende Rechtspflichten kennt der MDStV-E generell für "journalistisch-redaktionell
gestaltete Angebote". Angebote, die den Inhalt bestehender Presseerzeugnisse
vollständig oder teilweise wiedergeben, sind zu einer weitergehenden
Kennzeichnung unter Benennung eines "Verantwortlichen" verpflichtet
(§ 7 Abs. 2 MDStV-E). Der Verantwortliche muß in der Bundesrepublik
ansässig und gerichtlich verfolgbar sein (§ 7 Abs. 2 Satz 3 MDStV-E).
Dieselbe strengere Kennzeichnungspflicht gilt für journalistisch-redaktionelle
Angebote, in denen "in periodischer Folge Texte verbreitet werden".
Weitere, aus dem Presserecht übernommene Pflichten finden sich
in § 7 Abs. 2 MDStV-E; diese Pflichten gelten für Verteildienste
nach § 2 Abs. 2 Nrn. 1 bis 3 MDStV-E und für journalistisch-redaktionell
gestaltete Angebote. Auch hier ist der Anwendungsbereich hinsichtlich §
2 Abs. 2 Nrn. 1 und 2 MDStV-E unklar. Da diese Vorschriften voraussetzen,
daß ein Angebot gerade nicht publizistischen Zwecken in Form der
"Berichterstattung" dienen und Informationsangebote enthalten
darf, ohne aus dem Anwendungsbereich des MDStV-E herauszufallen, läuft
die Norm insoweit leer. Anwendbar ist sie, wie oben ausgeführt, allein
auf Verteildienste wie Fernseh- und Radiotext (§ 2 Abs. 2 Nr. 3 MDStV-E)
und auf Abrufdienste nach Nr. 4.
Zur Auslegung der journalistischen Sorgfaltspflichten kann auf die presserechtliche
Literatur zurückgegriffen werden.
Die Werbevorschriften des MDStV-E sind kurz gefaßt. Werbezeitbegrenzungen
machen in Abruf- und Zugriffsdiensten (§ 2 Abs. 2 Nrn. 3 und 4 MDStV-E)
aus technischen Gründen keinen Sinn. Für Internet-Angebote beachtlich
ist jedoch das Trennungsgebot, nach dem Werbung klar vom übrigen Angebot
getrennt und als solche erkennbar sein muß.
Auch das Gegendarstellungsrecht nach § 10 MDStV-E ist weitgehend
wortgleich mit Art. 7 Btx-StV
[57]
Bedeutsam ist die Pflicht, die Gegendarstellung unmittelbar mit der Tatsachenbehauptung
zu verknüpfen. Diesem Erfordernis kann im Internet durch eine Plazierung
auf derselben Seite oder durch einen Link auf der Seite der Tatsachenbehauptung
zu der Seite der Gegendarstellung Genüge getan werden. Nicht ausreichend
ist dagegen ein Hinweis auf die Gegendarstellung auf einer gemeinsamen,
übergeordneten Leitseite; bei einem solchen Hinweis bestünde
im Internet die hohe Gefahr, daß Nutzer, die die Seite der Tatsachenbehauptung
durch einen externen Link, etwa einer Suchmaschine, gezielt aufrufen, von
dem Hinweis auf die Gegendarstellung überhaupt keine Kenntnis erlangen
könnten.
§ 11 Abs. 1 MDStV-E konstatiert einen grundsätzlichen Anspruch
auf Auskunftserteilung durch Behörden für journalistisch-redaktionell
gestaltete Mediendienste (nach § 6 Abs. 2 MDStV-E). Dieses Recht wird
in Absatz 2 den üblichen Kautelen unterworfen, darf also ein schwebendes
Verfahren nicht beeinträchtigen, Geheimhaltungsvorschriften verletzen,
auf entgegenstehende überwiegende öffentliche oder private Interessen
stoßen oder das zumutbare Maß überschreiten.
Nach dem MDStV-E bestehen gestaffelte Verantwortlichkeiten und Pflichtenkreise
für bestimmte Kategorien von Anbietern. Damit zieht der Gesetzgeber
eine Konsequenz aus der Tatsache, daß vermittels eines Mediendienstes
verschiedenste Arten von Inhalten übermittelt werden können und
daß massenattraktive, mit hohem Aufwand hergestellte, presseähnliche
Angebote größere Gefahren beinhalten als die individuellen,
nur sporadisch oder überhaupt nicht aktualisierten Angebote einer
Einzelperson. Zusammen mit der Aufwärtsklausel nach § 20 Abs.
2 RStV ergibt sich somit eine Abstufung der Regelungsdichte, die durchaus
Sinn machen würde, wenn nicht die grundsätzliche Differenzierung
der verschiedenen Dienste teilweise nach eher willkürlich erscheinenden
und nur kasuistisch auflösbaren Abgrenzungskriterien erfolgen müßte.
Bemerkenswert ist aber, daß die an sich gesellschaftlich wünschenswerten
journalistisch-redaktionellen Angebote strengeren Anforderungen unterliegen
als etwa Fernseheinkaufsdienste. Der MDStV-E ermöglicht in erheblichem
Umfang Angebote der "kommerziellen Kommunikation", also Angebote
von Wirtschaftsunternehmen, die ihre Absatzinteressen auf anderen Gebieten
als dem der Medien fördern wollen (insbesondere Fernseheinkauf). Er
läßt aber offen, welche Rahmenbedingungen für diese Angebote
vor allem in Verteildiensten, aber auch in Abrufdienste wie dem Internet,
gelten sollen.
§ 8 MDStV-E enthält im Gegensatz zum TDG-E umfassende Regelungen
für unzulässige Angebote. Diese Vorschrift verbietet in der Art
der Rundfunkgesetze und angelehnt an die entsprechenden Strafvorschriften
volksverhetzende, die menschenwürde verletzende, kriegsverherrlichende,
pornographische und sonst jugendgefährdende Inhalte. Problematisch
dabei ist die unbedingte Geltung der Unzulässigkeit von nicht generell
strafbaren Inhalten. Die Vorschrift des § 8 Abs. 1 Nr. 5 MDStV-E bedeutet
im Kern, daß in Mediendiensten Inhalte generell unzulässig sind,
deren Angebot für Erwachsene in anderem Umfeld hingenommen werden
würde. Unklar ist auch, ob in dem Bezug in Nr. 6 auf "Berichterstattung"
eine Einschränkung der Geltungsreichweite zu sehen ist, ob die Norm
also nicht anwendbar ist auf entsprechende Wiedergaben, die nicht der "Berichterstattung"
dienen.
In Absatz 2 und 3 enthält § 8 MDStV-E Vorschriften über
die Verbreitung von weniger bedenklichen Angeboten, die gleichwohl als
jugendgefährdend angesehen werden. Derartige Angebote müssen
in Verteildiensten nach § 2 Abs. 2 Nrn. 1 bis 3 MDStV-E zu Sendezeiten
ausgestrahlt werden, zu denen Minderjährige sie üblicherweise
nicht wahrnehmen, oder sie müssen in anderer Form gesichert sein.
Dabei ist auch an die in digitalen Fernsehsystemen vorgesehene Möglichkeit
der Software-Sperre zu denken. Sperrsysteme sind auch bei jugendgefährdenden
Inhalten in Abrufdiensten nach § 2 Abs. 2 Nr. 4 MDStV-E Voraussetzung
für die Zulässigkeit.
In § 18 Abs. 1 MDStV-E sind die fachspezifischen Behörden
für den Jugendschutz und den Datenschutz auch zur Aufsicht über
Anbieter von Mediendiensten berufen. Darüber hinaus ist eine "allgemeine
Aufsichtsbehörde" nach Landesrecht zu bestimmen. In Betracht
kommen insoweit neben den fachlich berufenen Landesmedienanstalten auch
das in Baden-Württemberg für die Aufsicht über Btx vorgesehene
Innenministerium mit der Kompetenz, diese Aufgabe zu delegieren (im Fall
Btx an die Regierungspräsidien)
[58]
Die letztgenannten Lösung hätte den Nachteil, daß die oben
skizzierten Abgrenzungsschwierigkeiten zwischen Rundfunk und Mediendiensten
noch dazu zu einem Kompetenzgerangel mit der jeweiligen Landesmedienanstalt
führen könnten.
Insgesamt ist zu befürchten, daß angesichts der bevorstehenden
komplexen Regelungsprobleme die Handlungsmöglichkeiten der Aufsichtsbehörden
zu gering sind. Vor allem die umfangreichen Probleme, die der Schutz vor
rechtswidrigen Angeboten und die freiwillige Selbstkontrolle durch die
Anbieter von Mediendiensten aufwerfen, bedürfen einer fundierten Begleitung
durch eine handlungsfähige Aufsichtsbehörde.
C. Neuregulierung im Bereich der Telekommunikation und der vernetzten
Kommunikation
Übersicht:
I. Telekommunikationsgesetz des Bundes (TKG)
1. Anwendbarkeit des TKG auf Internet Service
Provider
2. Einzelne Vorschriften des TKG
a) Anzeigepflicht für die Erbringung von
Telekommunikationsdienstleistungen (§ 4 Satz 1 TKG)
b) Berichtspflicht (§ 5 TKG)
c) Lizenzpflicht für ISP
d) Gewährleistung von Datenschutz und
Datensicherheit (§§ 85ff. TKG)
e) Fernmeldegeheimnis, Datenschutz, Sicherung
(§§ 85ff TKG)
f) Besondere Mißbrauchsaufsicht, Schaffung
offener Netzzugänge und Zusammenschaltungspflichten (§§
33ff TKG)
g) Vergabe von Domain-Namen (§ 43 TKG)
h) Zusammenfassung
II. Informations- und Kommunikationsdienste-Gesetz
des Bundes (IuKDG)
1. Anwendungsbereich des TDG-E
2. Einzelne Vorschriften
a) Zulassungs- und Anmeldefreiheit
b) Anzeigepflicht nach dem TKG
c) Verantwortlichkeit nach § 5 TDG-E
d) Anbieterkennzeichnung nach § 6 TDG-E
e) Weitere Bedeutung des TDG-E
III. Mediendienste-Staatsvertrag der Länder
(MDStV)
1. Anwendungsbereich
2. Terminologie des MDStV-E
3. Verantwortlichkeit der Anbieter
4. Zulassungsfreiheit
5. Rechtspflichten der Anbieter
a) Kennzeichnungspflicht für Angebote
b) Journalistische Sorgfaltspflichten
c) Werbevorschriften
d) Gegendarstellungsrecht
e) Auskunftsrecht der Mediendienste gegenüber
Behörden
f) Zusammenfassung
6. Unzulässige Angebote
7. Aufsichtsbehörden
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Aus rechtlicher Sicht muß "das Internet" differenziert
betrachtet werden. Für die technische Seite der Zugangsherstellung
durch ISP, Telekommunikationsunternehmen und Online-Anbieter gelten die
Vorschriften des TKG. Damit werden insbesondere den kleineren ISP erhebliche
Rechtspflichten auferlegt. Im Ergebnis ist zu befürchten, daß
durch diese Rechtspflichten und die daraus resultierenden Kosten die Konzentrationsprozesse
in diesem Marktsegment erheblich beschleunigt werden. Die inhaltliche Seite
des Internet, die Informations- und Unterhaltungsangebote im World Wide
Web und anderen Diensten, unterliegen je nach ihrem eher auf individuelle
oder massenkommunikative Nutzung ausgerichteten Charakter den Vorschriften
des geplanten Teledienstegesetzes oder des Mediendienste-Staatsvertrages.
Aufgrund der weitgehenden, aber nicht vollständigen Übereinstimmung
der grundlegenden Regelungen dieser Vorschriften werden Abgrenzungsprobleme
zwar beschränkt, aber nicht vollständig ausgeschlossen. Das Erfordernis,
aufgrund der technischen Konvergenz der Kommunikationsformen Regelungen
nach inhaltlichen Kriterien abzustufen, ist nur im Ansatz gelungen. Im
einzelnen wird noch viel Aufwand erforderlich sein, wenigstens eine in
sich schlüssige Kasuistik zu entwickeln.
Das Internet ist ein kulturelles Phänomen ersten Ranges und löst
derzeit als solches einen entsprechend heftig geführten Kulturkampf
aus. Wer bestimmt die Spielregeln im weltweiten Netz, wer besetzt die lukrativsten
Märkte? - so lauten die Kernfragen in der derzeitigen Diskussion.
Bedauerlich ist, daß in Deutschland in oft fast hysterisch anmutender
Weise Debatten geführt werden, die von wenig Sachkenntnis zeugen.
Das Internet als technisches System wird noch zu wenig verstanden; Rechtsprechung
und Gesetzgebern stehen als Modelle der neuen, vernetzten Wirklichkeit
immer noch zentralistische Systeme mit klaren Nutzer-Anbieter-Beziehungen
vor Augen. Den sozialen und kulturellen Charakter des Mediums haben sie
noch nicht hinreichend durchdrungen.
Praktische, technische Probleme werden in den nächsten Jahren auch
auf das Recht durchschlagen. Die Internet-Gemeinde wird durch ihre abnehmende
Homogenität immer mehr auf Interessen- und Regelungskonflikte stoßen.
Fragen der Kapazitätszuteilung und der technischen Weiterentwicklung
z. B. durch offene oder proprietäre Standards werden ebenso zu Rechtsfragen
werden wie die Verbesserung der Netze einerseits und die dadurch entstehenden
Fragen nach einer gerechten Kostenverteilung andererseits. Besonders gravierende
Probleme - vor allem für die Betroffenen - wird die Frage aufwerfen,
inwiefern die strafrechtlich sanktionierten Grundstandards von Gesellschaften
weltweit im internationalen Kommunikationsverkehr durchsetzbar sind. Dabei
wird vordergründig zu klären sein, wie weit Staaten ihre Strafgewalt
ausdehnen dürfen und wollen. Tiefer geht jedoch die Frage, zu welchen
Anpassungen des weltweiten ethischen Standards das Internet beitragen kann,
oder ob es auch hier zu einer Abwärtsspirale kommt. Schließlich
ist denkbar, daß durch technische Entwicklungen wie den
PICS-Standard
[59]
das Internet
in eine Vielzahl inhomogener, nur wenig durchlässiger Teilnetze zerfällt.
Insgesamt besteht die Gefahr, daß Kommerzialisierung und Verrechtlichung
von außen dazu führen, daß die faszinierendsten Merkmale
der "ersten funktionierenden anarchistischen Gesellschaft" verloren
gehen und von Inselbildungen und gegenseitiger Abschottung ersetzt werden.
Das Konzept der freien Rede wird sich zwar weiter fortentwickeln; nicht
absehbar ist aber, ob die "paradiesischen Zustände" der
Anfangszeiten des Internet nicht längst Vergangenheit sind und auch
nicht wiederkehren werden.
D. Zusammenfassung und Ausblick
Zurück
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Übersicht
Btx-StV, Art. 6 Gesetz zu dem Staatsvertrag über den Rundfunk im
vereinten Deutschland (GBl. BW 1991, S. 745 u. 1992, S. 188)
Entschließung des Europäischen Parlaments zur Rolle der öffentlichen
Fernsehdienste in einer multimedialen Gesellschaft, vom 17. 9. 1996, Media
Perspektiven 12/1996, S. 652ff.
Entwurf des
Informations-
und Kommunikationsdienste-Gesetzes
, Stand 8. 11. 1996
Entwurf des
Mediendienste-Staatsvertrags
der Länder
, Stand 7. 11. 1996, unveröffentlichtes Typoskript
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Landesmediengesetz (LMedienG) Baden-Württemberg vom 17. März
1992, GBl. 189, zuletzt geändert am 14. Dezember 1995, GBl. S. 857
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(Open Network Provision - ONP), ABl. EG Nr. L 192 S. 1;
Richtlinie des Rates vom 3. Oktober 1989 zur Koordinierung bestimmter
Rechts- und Verwaltungsvorschriften der Mitgliedstaaten über die Ausübung
der Fernsehtätigkeit (89/552/EWG) - "Fernsehen ohne Grenzen",
Amtsblatt EG Nr. L 298 vom 17/10/89 S. 23, Berichtigungen Amtsblatt Nr.
L 331 vom 16/11/89 S. 51
Rundfunkstaatsvertrag 1987, GBl. (BW) 1987, S. 51
Rundfunkstaatsvertrag 1992, GBl. (BW) 1991, S. 745
Rundfunkstaatsvertrag 1995, GBl. (BW) 1995, S. 113
2. Rundfunkänderungsstaatsvertrag 1996, GBl. (BW) 1995, S. 857
3. Rundfunkänderungsstaatsvertrag 1997, GBl. (BW) 1996
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im Bereich des Rundfunks, GVBl. für das Land Brandenburg vom 30. April
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Im Text in Bezug genommene Internet-Seiten
Selbständige Literatur
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