Dans les villes, le problème était particulièrement aigu. Non seulement s'étaient-elles lancées dans des projets d'expansion au cours des années 20, ce qui avait exigé d'elles de très grands efforts financiers, mais elles étaient aussi responsables de la plus grande partie du chômage qui sévissait au pays dans les années 30. D'un côté, il y avait la multitude des chômeurs, qu'il fallait nourrir et à qui il faudrait, un jour, trouver un emploi malgré le coût énorme que cela supposait, et de l'autre, les contribuables, encore plus nombreux, qui avaient un emploi et qui, dans cette dizaine d'années où l'insécurité dans le domaine de l'emploi était exceptionnelle, devaient régler la note, toujours plus lourde, de l'assistance.
Réactions
Cette tension, cette incertitude et cette insécurité furent à l'origine du principal phénomène politique qui se manifesta dans les villes au cours de la dépression -- les maires radicaux de 1934-1935. Ils surgirent partout au milieu de cette période de crise, phénomène qu'on peut peut-être comparer à celui qui se produisit aux niveaux fédéral et provinciaux. Ces maires semblaient avoir en commun une popularité qui transcendait les différences entre l'employé et le chômeur, le riche et le pauvre, le traditionnel Anglais protestant et «l'immigrant». Ils possédaient aussi une sorte de dynamisme qui semblait promettre une forme d'action radicale susceptible de mettre fin une fois pour toutes aux souffrances de cette période difficile.
À Montréal, par exemple, il y eut Camilien Houde, un «homme du peuple», petit (cinq pied sept pouces) et rondelet (267 livres), issu de quelque rue obscure de Montréal et qui parvint aux postes de maire de la ville et de chef du parti conservateur provincial. Au début de la dépression, il créa lui-même un embryon de «parti» politique municipal dont les membres étaient appelés «les partisans de Houde». Il entra en lutte à la fois avec les chefs fédéraux et provinciaux au sujet de l'autonomie de Montréal et il attribua en grande partie la dépression au déclin de la moralité dont la cause était le «matérialisme» propre à la compagnie à responsabilité limitée qui était alors en pleine croissance. Ces facteurs entre autres, sans compter une crise de l'assistance publique à Montréal en 1933-1934, amenèrent Houde à collaborer avec d'autres maires ayant le même style radical, sinon les mêmes convictions.
Il y avait parmi eux James Simpson, maire de Toronto en 1935, et John Queen, maire de Winnipeg. Tous deux étaient des «socialistes» affiliés au parti naissant du C.C.F. (Cooperative Commonwealth Federation). Tous deux, à la différence de Houde, ressentaient le besoin d'une réorganisation fondamentale sur le plan économique et social plutôt que d'un rétablissement de la santé morale, mais, comme lui, ils étaient en faveur d'une action globale. Dans les Prairies, apparurent aussi Cornélius «La Taule» Rink, maire de Regina, ferme partisan de la méthode du travail symbolique -- dans son cas, le cassage des pierres par les bénéficiaires de l'assistance; et Joe Clarke «Le Batailleur», maire d'Edmonton, qui attaquait avec la même énergie socialistes, commerçants du centre-ville et «intérêts» de l'Est et recherchait l'appui des ouvriers, des employés du commerce de détail et des véritables fanatiques du sport.
Vancouver fut représenté par Gerry McGeer, libéral «indépendant», qui, issu de la classe ouvrière de l'est de la ville, s'éleva jusqu'à la haute société de Vancouver. McGeer croyait en la puissance de Dieu, aux idées d'Abraham Lincoln et aux expériences financières comme celles prônées par le Crédit social. Vers la fin de la période où il exerça les fonctions de maire, il en vint à croire qu'il serait assassiné pour ses politiques monétaires peu orthodoxes, tout comme, d'après lui, l'avait été Lincoln.
Ces chefs urbains étaient nettement anti-conformistes et nettement différents l'un de l'autre. Tous étaient cependant des activistes turbulents qui avaient obtenu le pouvoir en promettant des mesures radicales. Au fond, le radicalisme reposait sur un désir exprimé de récrire deux types de convention ancienne: l'Acte de l'Amérique du Nord britannique et la multitude de contrats intervenus au Canada entre emprunteurs publics et prêteurs privés. C'est ainsi que les maires s'en prirent, quoiqu'indirectement, au caractère sacré de la constitution et à celui des contrats dans un effort destiné à aider les municipalités désemparées et les masses de chômeurs qui y habitaient. Concrètement, ces attaques consistaient à demander des prêts de conversion du Dominion leur permettant de rembourser leurs dettes à un taux d'intérêt moins élevé et à faire accepter au gouvernement fédéral l'entière responsabilité à l'égard des chômeurs. Le prêt de conversion permettrait aux municipalités de rompre les contrats onéreux passés avec des prêteurs privés et de se décharger en partie du poids accablant de leurs dettes. Toutefois, un prêt de ce genre supposait aussi un certain contrôle du gouvernement fédéral sur les dépenses des municipalités. Ce contrôle venait directement à l'encontre de la compétence reconnue aux provinces par l'Acte de l'Amérique du Nord britannique en matière de gouvernements locaux. De plus, selon le même acte, l'immixtion du gouvernement fédéral dans le domaine de l'assistance aux chômeurs empièterait sur la compétence des provinces en matière de services sociaux.
C'est lors de la Conférence des maires du Canada tenue à Montréal à la fin du mois de mars 1935 que s'exprimèrent avec le plus de force les désirs des maires. Cette conférence était organisée et menée par les dirigeants des grandes villes du pays. Le slogan «Relief from Relief» (Assistance pour l'assistance) était l'expression de deux demandes, l'une impossible à satisfaire, et l'autre, funeste. La première, comme on l'a vu, consistait en un remaniement des contrats financiers et de la constitution canadienne. Les gouvernements fédéral et provinciaux n'étaient pas très empressés d'y donner suite. La deuxième, aux conséquences funestes, consistait à soulager les villes d'une responsabilité sociale -- celle du chômage -- tout en leur imposant un certain degré de contrôle financier de la part du gouvernement fédéral -- selon les modalités prévues par les prêts de conversion. Une autre possibilité avait déjà été préconisée par les villes dans les années 20 et au début des années 30. Selon celle ci, les trois niveaux de gouvernement négocieraient une nouvelle répartition des responsabilités et des ressources financières afin de faire face aux difficultés nées de l'émergence de l'ère urbaine et industrielle. Toutefois, en 1935, la volonté d'agir, sous quelque forme que ce soit, avait remplacé les calmes discussions. Pendant la crise, plutôt que de faire face à leurs problèmes, les villes s'exprimaient sans réserve en faveur de leur propre abdication. D'une certaine façon, les maires des grandes villes furent les principaux auteurs de l'inféodation des municipalités.
Cette stratégie eut des conséquences funestes. En fin de compte, le soin de s'occuper du chômage revenait aux villes qui étaient chargées de l'administration, tandis que le contrôle effectif et la mise en oeuvre des grandes politiques passaient aux gouvernements provinciaux. En outre, la plus grande partie du financement était fournie par les deux gouvernements supérieurs. Les municipalités gardaient les responsabilités, sans avoir ni la compétence, ni les moyens de contrôle. Ce modèle, une fois établi, fut étendu à toute une série de problèmes urbains propres à la société moderne, des embouteillages aux problèmes de santé. En effet, ce système séparait les problèmes urbains, dont les villes continuaient de s'occuper, et les moyens financiers ainsi que les pouvoirs de les résoudre, qui appartenaient aux gouvernements provinciaux et, dans une certaine mesure, fédéral. En principe, les villes étaient dépouillées de la plus grande partie de leur autonomie et du pouvoir de résoudre leurs problèmes à leur façon. Après la Seconde Guerre mondiale, le recul subi par les villes semblait mineur à cause de la prospérité qui régnait, mais, en raison de la crise qui atteint les villes à notre époque, il apparaît de nouveau dans toute son ampleur.
Annexe A: Types d'assistance dans les villes
Les différentes formes d'assistance variaient énormément d'une ville à l'autre avant la dépression, même si certaines grandes orientations apparaissaient au niveau des régions. Les provinces maritimes comptaient surtout sur un système d'assistance publique, avec un système parallèle d'oeuvres privées, limité et assez peu organisé. Au Québec, l'aide provenait presque exclusivement d'oeuvres de bienfaisance privées organisées par les diverses Églises (catholique romaine, protestante et juive) et financées en partie par les fonds publics. Dans les villes ontariennes, un secteur privé particulièrement solide en matière de sécurité sociale prédominait, mais un système public relativement complexe était en train de se développer. Dans la plupart des villes de l'Ouest, le secteur public au niveau municipal avait tendance à prédominer à cause des crises financières qui avaient touché le secteur privé avant la Première Guerre mondiale, mais les services sociaux y étaient habituellement absents.
Presque au début de la dépression, le secteur privé fut submergé par l'énorme problème du chômage. Le gros des responsabilités en matière de sécurité sociale revint aux gouvernements locaux, tandis que les organismes privés comblèrent certaines lacunes (fourniture de vêtements ou secours aux Orientaux à Vancouver) et continuèrent d'oeuvrer dans certains domaines de la sécurité sociale (comme l'aide aux enfants). Les responsabilités assumées à l'égard des chômeurs dans les années 30 incitaient à la rationalisation des services d'assistance offerts par le secteur privé au niveau local au milieu de cette période. La réglementation imposée par les gouvernements supérieurs contribua aussi à uniformiser la répartition de l'assistance dans tout le pays. Malgré tout, il existait encore une diversité considérable, comme le montrent les données extraites d'une enquête du Conseil canadien du bien-être sur les barèmes d'aide et l'assistance (1936-1937):
Montréal: Fournit nourriture, combustible, vêtements, logement, éclairage électrique et soins médicaux aux familles qui reçoivent une aide directe; les personnes seules ne reçoivent cependant rien pour le combustible ou l'éclairage électrique. Une commission médicale surveille l'attribution de l'aide accordée pour les soins de santé . . .
L'assistance est attribuée sous forme de chèques hebdomadaires . . . mais les chèques destinés au paiement des loyers sont envoyés directement aux propriétaires.
Le service d'assistance aux chômeurs de la ville de Montréal dispose d'un personnel de 570 personnes et le coût de l'administration est d'environ $700 000 par an, ce qui représente à peu près 4½ pour cent du coût total de l'aide aux chômeurs qui atteint quelque 15 millions de dollars par an.
Vancouver: Vancouver fut l'une des premières villes au Canada à disposer d'un Service municipal d'assistance entièrement organisé. Il compte 113 employés.
De 1932 à 1935, les secours aux chômeurs furent accordés d'abord sous forme de certificats et, à partir de septembre 1936, en argent. Seuls des travaux publics mineurs furent organisés pour les sans-travail.
Un célibataire qui reçoit de façon irrégulière une rémunération a droit à une exemption de $5 par mois et un homme marié, $10 par mois . . .
La responsabilité des célibataires chômeurs relève du gouvernement provincial. Les femmes célibataires qui sont domiciliées dans la ville reçoivent un maximum de 44 cents par jour.
Les bénéficiaires de l'assistance aux chômeurs, hommes ou femmes, doivent posséder une carte du Service de l'emploi prouvant qu'ils font régulièrement des demandes d'emploi. Ce règlement s'applique aussi à tout garçon ou fille de plus de 18 ans inscrit comme personne à charge.
Hamilton: Les secours sont distribués par un Conseil d'assistance publique formé de citadins et de membres du Conseil et nommés par ce dernier. Le personnel du Service est composé de 67 personnes.
Des inspecteurs parcourent toute la ville tous les dix jours. Ce système permet au service d'avoir une bonne description et une connaissance étendue de chaque famille qui reçoit de l'aide. Il fournit un inventaire détaillé de tous les vêtements possédés par chacun des membres des familles; il permet de connaître de façon suivie leur vie quotidienne, leur état mental et physique et les conditions générales du milieu où se trouvent leurs foyers. Ce système permet de connaître la rémunération obtenue par la famille, de vérifier directement la situation de l'emploi et d'exercer un effet préventif contre la destruction de la propriété.
Chaque inspecteur reçoit un nombre donné de bons pour l'épicerie, la viande, le lait, le pain, le combustible, le loyer et les vêtements. Il doit en payer la valeur nominale et, chaque semaine, en rendre compte.
Ottawa: L'assistance est administrée par un Commissaire de l'Assistance publique qui relève du conseil municipal. Un personnel formé de 62 employés s'acquitte des tâches assignées au Service. Les secours sont accordés sous forme de certificats pour tous les articles de dépenses. Le budget de la ville ne prévoit aucune allocation pour des services autres que l'assistance, et lorsque de tels cas se présentent, ils sont pris en main par les Services d'allocations aux mères nécessiteuses, les pensions de vieillesse et les organismes privés. Les familles ont droit comme rémunération à un minimum de $5 par mois, jouissant d'une exemption par rapport au budget, et 65% du solde imputé au budget de l'assistance.
Un asile des pauvres (Union Mission), financé par le secteur public et par le secteur privé, s'occupe des hommes sans logis ou de passage. Les femmes célibataires reçoivent de l'aide du service d'assistance et d'autres services sont fournis au besoin par des agences du Homeless Women's Committee. Les familles de passage ont droit au transport jusqu'à leur municipalité d'origine.
Edmonton: La politique suivie en matière d'assistance est établie et administrée par le Conseil municipal conseillé par un comité spécialement constitué à cette fin. L'administration du service est assuré par un gestionnaire, seize employés affectés à la comptabilité et au travail de bureau, quatre au service s'occupant des vêtements, un cordonnier, onze enquêteurs, un gardien et deux agents de police . . . Les secours sont accordés de la façon suivante: 20% en argent, 80% en nature, sous forme de bons non restrictifs.
Halifax: L'assistance est administrée par un comité relevant du Conseil municipal. . . Le personnel comprend un administrateur, un adjoint à l'administration, six enquêteurs et six commis.
Les secours sont attribués sous forme de bons qui sont honorés par toutes les épiceries de la ville.
Le prix du loyer est accordé au bénéficiaire qui a reçu un avis d'expulsion et qui en appelle au Bureau de l'assistance. On lui demande alors de trouver au nouveau logement au plus bas prix possible et il reçoit une somme maximale de $10 pour payer le premier mois, après quoi c'est l'individu qui doit payer le loyer à moins qu'il ne soit de nouveau expulsé.
Avant d'être inscrit, le requérant reçoit la visite d'un inspecteur; ce dernier lui fait savoir qu'il doit jurer que tous les points de sa demande d'aide sont exacts. Il est ensuite interrogé minutieusement . . . les renseignements sont inscrits sur une formule d'inscription très détaillée.
Lorsque le requérant est accepté et inscrit sur la liste des bénéficiaires de l'assistance, il reçoit une carte d'identité qu'il signe et qu'il doit présenter chaque fois qu'il vient chercher son allocation. Le reste du temps, le prestataire doit la garder chez lui, de sorte que, lorsque l'enquêteur arrive, elle puisse lui être présentée. Lorsque l'enquêteur décide de la prolongation des prestations, il appose sa signature et la date sur la carte et la remet au prestataire.
Les secours ne sont accordés qu'une fois la carte présentée par le prestataire au commis chargé de la distribution.
Le montant et le type de l'assistance ont aussi varié de façon considérable. Les suivantes proviennent d'un rapport sur les systèmes d'assistance dans les grandes villes établi par le président du Comité de l'assistance et de l'emploi de Vancouver en 1934:
Montréal est le seul endroit où les allocations pour la nourriture varient selon les saisons. La prestation destinée à la nourriture et aux vêtements est augmentée de 10% pendant les mois d'hiver.
Les provinces du Manitoba et de l'Alberta, ainsi que les villes d'Ottawa, de Toronto et de Winnipeg, suivent la même ligne de conduite que Vancouver en accordant des allocations supplémentaires pour la nourriture sur présentation d'un certificat médical. À Montréal, à Calgary et à Edmonton, aucune prestation spéciale n'est accordée pour raison de santé.
Tableau des rations alimentaires
(quinzaine)
2 adultes / 2 adultes: 3 enfants
Vancouver: $6.32 / $11.50;
Manitoba: 5.27 / 10.78 (hors de grandes
villes);
Alberta: 6.05 / 11.70 (hors de grandes
villes);
Ottawa: 6.20 / 10.50;
Montréal:*6.80 / 11.60;
Toronto: 5.12 / 10.88;
Winnipeg: 5.16 / 10.27;
Edmonton:**7.50 / 13.20;
Calgary: 9.00 / 15.30
*Dans le cas de Montréal, l'allocation destinée à la nourriture ne peut être distinguée, car la prestation s'applique à l'alimentation et aux vêtements.
**Edmonton accorde, pour l'alimentation des enfants, une prestation qui varie de 95¢ par semaine pour les enfants de 12 ans et moins à $1.05 pour ceux de plus de 12 ans.
Méthode de distribution: La méthode des bons pour la nourriture était employée dans tous les endroits observés, à l'exception de la ville de Montréal, qui accorde une prestation en espèces pour l'alimentation et les vêtements, mais la plupart des villes restreignent les biens qui peuvent être achetés à une liste donnée d'articles d'épicerie; par contraste, Vancouver emploie un système de bons non restrictifs.
Logement: On s'aperçoit que dans la plupart des cas, les allocations de logement sont accordées de façon plus ou moins régulière, à l'exception de la ville de Toronto qui paie seulement en cas d'urgence. À Winnipeg, il arrive souvent que plusieurs familles doivent occuper la même maison, mais un seul loyer est payé. À Calgary, l'allocation de logement s'applique aussi à l'éclairage, au chauffage et à l'approvisionnement en eau pour la période donnée. À Montréal, c'est au propriétaire qu'il incombe de faire la preuve que sa propriété est occupée par un bénéficiaire de l'assistance et il doit lui-même faire la demande.
Combustible: Nous avons constaté que la distribution du combustible se fait séparément de celle des certificats pour l'alimentation mais qu'elle présente des différences considérables selon les saisons. Le plus souvent, le barème d'été est comparable au système de Vancouver. Montréal accorde de $2.40 à $3.40 par mois durant l'été, tandis qu'Ottawa attribue seulement une demi-corde pour une période de six semaines et Winnipeg, un quart de corde par mois pendant l'été et une demi-corde par mois l'hiver.
Travaux publics pour les sans-travail: À Ottawa, les bénéficiaires ne sont tenus de travailler qu'en retour des frais de logement ou de tenue de maison; Montréal n'exige aucun travail en échange de l'assistance accordée; à Toronto, les bénéficiaires ne sont nullement tenus de travailler en retour de l'assistance reçue, mais une certaine forme de travail, appelée «work test», a été instituée dans laquelle le chef de famille masculin peut être appelé périodiquement à travailler pendant une journée «comme preuve de sa sincérité»; Winnipeg emploie continuellement au chantier deux hommes, choisis par roulement parmi ceux qui reçoivent de l'aide. Une somme de 38½ cents de l'heure leur est allouée sur la caisse de secours et ils reçoivent 20 cents par jour comme allocation supplémentaire pour la nourriture; Edmonton demande aux bénéficiaires une certaine somme de travail pour un salaire de 48 cents l'heure en retour d'une assistance; Calgary demande aux bénéficiaires quarante heures de travail par mois, quel que soit le montant de l'aide qu'ils reçoivent. Le prix de ce travail est fixé à 50 cents l'heure. Aucune somme d'argent n'est versée par le service et aucune allocation supplémentaire n'est accordée.
Vêtements: À Ottawa, c'est un organisme privé qui s'occupe de cette question et la ville paye les factures pour les vêtements neufs; à Montréal, l'allocation en espèces versée pour l'alimentation comprend une somme pour les vêtements; à Vancouver, le Central Clothing Committee peut passer 26 commandes quotidiennes pour des vêtements et le coût en est partagé avec les gouvernements supérieurs; Toronto utilise une méthode similaire; Edmonton possède un dépôt central pour la distribution des vêtements et les coûts en sont partagés avec les gouvernements supérieurs; à Calgary, c'est la Croix-Rouge qui fournit les vêtements aux chômeurs.
Ces deux enquêtes montrent la diversité des méthodes de répartition de l'assistance une fois que la crise de la dépression eut atteint un certain point d'équilibre. L'évolution de ces différents systèmes à partir de leur point de départ au moment du Krach de 1929 est encore plus complexe et tout aussi diverse. De plus, les transformations qui suivirent -- ils touchèrent généralement les Services de sécurité sociale -- prirent de nombreuses formes. L'organisation mise sur pied par les villes avait pour pendant des organisations semblables dans neuf provinces et au niveau fédéral, toutes étant différentes dans leurs particularités et, souvent, dans leur nature même.
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